Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng, nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

3 quả; và cũng chƣa xác định rõ cụm bản này nằm ở đâu trong các cấp chính quyền địa phƣơng. Còn cơ cấu bộ máy hành chính cấp bản vẫn chƣa đƣa ra đƣợc giải pháp hoàn thiện [9]. The World Bank (2005): “Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng”. Cuốn sách đã tập hợp các báo cáo của các tác giả và điểm lại về cải cách giữa các chính phủ trong khu vực, chắt lọc ra những nội dung chính, nêu bật những kinh nghiệm bổ ích. Cuốn sách tập trung nghiên cứu 6 nƣớc Đông Á, nơi mà hoạt động phân quyền đã trở thành một vấn đề quan trọng đó là Campuchia, Trung Quốc, Indonesia, Philippin, Thái Lan và Việt Nam. Cuốn sách đã tổng kết những kết quả đạt đƣợc trong quá trình phi tập trung hóa ở Đông Á và về cuộc cải cách tiêu biểu đang đƣợc tiến hành. Việc nghiên cứu về phân cấp trong quản lý hành chính nhà nƣớc là nội dụng tất yếu trong quá trình cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc. Một hệ thống phân cấp đƣợc thiết kế tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích và đẩy mạnh việc tăng trƣởng và ổn định kinh tế. Nếu phân cấp đƣợc thiết kế không tốt, hoặc đƣợc thực hiện giám sát không hợp lý, thì nó có thể làm cho sự kiểm soát lỏng lẻo đối với hoạt động của chính quyền địa phƣơng, ảnh hƣởng đến tăng trƣởng kinh tế, QLNN và cung cấp dịch vụ công. Cho nên trong cải cách bộ máy hành chính, phân cấp là vấn đề cần thiết. Tuy nhiên, công trình cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc của World Bank cũng có đề cập tới việc phân cấp trong bộ máy hành chính địa phƣơng ở Đông Á, trong đó tập trung vào 6 nƣớc nhƣng chƣa nói đến việc phân cấp ở cấp chính quyền địa phƣơng tại CHDCND Lào [31]. Pa Tha Na Souk Aloun (2012), luận án Tiến sĩ: “Đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào”. Tác giả đã tập trung phân tích làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của công tác đổi mới, cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nƣớc Lào, nhất là cải cách bộ máy tổ chức của chính phủ và cơ quan hành chính ở địa phƣơng. Luận án có nội dung đề cập đến các vấn đề: hành chính,

4 bộ máy hành chính nhà nƣớc Lào, về vai trò, đặc thù, nguyên tắc tổ chức và hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nƣớc Lào. Tác giả làm rõ về thực trạng, quá trình phát triển đổi mới tổ chức và hoạt động, mô tả cơ cấu và hệ thống tổ chức của bộ máy hành chính nhà nƣớc Lào; phân tích đánh giá những ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân. Trên cơ sở đó nêu lên những vấn đề cấp bách phải giải quyết và đề xuất những phƣơng hƣớng chủ yếu, cụ thể nhằm giải quyết những tồn tại [13]. Phô Xay Say Nha Sone (2011), luận án tiến sĩ: “Cải cách bộ máy hành chính nhà nước cấp huyện ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào hiện nay”. Tác giả chủ yếu nghiên cứu sâu cơ sở lý luận và thực tiễn về cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc Lào ở địa phƣơng nói chung và cải cách bộ máy hành chính cấp huyện nói riêng; làm rõ những vấn đề cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nƣớc Lào ở địa phƣơng, ở cấp huyện. Luận án đã góp phần triển khai chủ trƣơng của Đảng và chính sách của nhà nƣớc, bổ sung, phát triển về mặt lý luận, thực tiễn từng bƣớc một và tƣơng đối có hệ thống những luận cứ khoa học, tăng cƣờng nghiên cứu và thực hiện công tác và kiện toàn bộ máy cấp huyện nhằm đáp ứng yêu cầu mới [15]. Hang Phon Xa Van ChanThaLa (2017), luận văn thạc sĩ: “Tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào”. Tác giả đã xuất phát từ nhận định sự thiếu hụt cơ sở lý luận về tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh ở CHDCND Lào, đã nghiên cứu một hệ thống lý luận tƣơng đối đầy đủ về lĩnh vực này. Hệ thống kiến thức này sẽ là một trong những yếu tố nền tảng cho những nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực tổ chức bộ máy chính quyền đô thị của CHDCND Lào sau này. Ngoài yếu tố lý luận, đề tài còn mang lại ý nghĩa thực tiễn. Các giải pháp đƣa ra mang tính khả thi để các cơ quan có thẩm quyền có thể vận dụng trong việc đổi mới, tổ chức hợp lý chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nƣớc CHDCND Lào hiện nay. Đề tài mang tính ứng dụng cao, bởi ngoài hệ thống cơ sở lý thuyết tƣơng đối toàn diện, nghiên cứu này

5 còn hƣớng đến thực trạng với những con số cụ thể, xác thực, điều tra nghiên cứu một cách toàn diện để từ đó đề xuất mô hình chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh mang tính khả thi và hiệu quả ở nƣớc CHDCND Lào [6]. Tại Việt Nam, cũng có khá nhiều sách tham khảo, luận án, luận văn nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng, chính quyền cấp huyện. Cụ thể nhƣ: Sách chuyên khảo (2013): “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” do PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát đồng chủ biên. Công trình này đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam hiện nay; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Đây là công trình nghiên cứu sâu sắc về chính quyền địa phƣơng, trong đó có đề cập đến việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị, tuy nhiên mới dừng lại ở những định hƣớng cơ bản [32]. Nguyễn Thị Phƣợng (2008), luận án tiến sĩ quản lý hành chính công: “Chính quyền địa phương trong việc bảo về quyền công dân ở Việt Nam”, đã đƣa ra khái niệm về quyền công dân nói chung và quyền công dân ở Việt Nam nói riêng, xác định đƣợc các đặc điểm và mối quan hệ trong việc thực hiện các quyền công dân. Luận án đi sâu phân tích, đánh giá về hoạt động của chính quyền địa phƣơng trong việc đảm bảo quyền công dân từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay. Trên cơ sở đó, tác giả đã nêu lên các kiến nghị, đề xuất các giải pháp để tiếp tục hoàn thiện quyền công dân trong điều kiện hiện nay, đề cao vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng trong việc đảm bảo quyền công dân. Tuy nhiên, luận án chỉ mới đề cập tới vai trò của chính quyền địa phƣơng trong việc bảo đảm quyền công dân mà chƣa đề cập đến các chức năng, nhiệm vụ khác của chính quyền địa phƣơng [16]. Thái Vĩnh Thắng (2007), luận văn thạc sĩ luật học: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”. Đề tài đã nghiên

6 cứu khái quát về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng trong lịch sử; những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức chính quyền địa phƣơng của một số nƣớc trên thế giới; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng và luận giải một số nguyên tắc, phƣơng hƣớng, giải pháp chủ yếu tiếp tục xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phƣơng. Tuy nhiên với quy mô của một luận văn thạc sĩ, còn nhiều vấn đề mà tác giả chƣa giải quyết đƣợc [30] Nhìn chung, các luận án, luận văn, đề tài nghiên cứu khoa học kể trên nghiên cứu sâu về bộ máy hành chính nhà nƣớc và chính quyền địa phƣơng tại CHDCND Lào, cũng nhƣ tại Việt Nam. Các công trình nghiên cứu về bộ máy hành chính nhà nƣớc các cấp từ những phƣơng diện khác nhau liên quan đến tính chất đô thị, phân cấp quản lý, cơ cấu tổ chức cơ quan chuyên môn. Tuy nhiên, chƣa có đề tài nghiên cứu nào đề cập tới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện tại huyện Phoukout, nƣớc CHDCND Lào. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích: trên cơ sở làm rõ nhận thức lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, đề xuất các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout. Nhiệm vụ: - Hệ thống hoá và làm rõ một số vấn đề lý luận về vị trí, vai trò, chức năng của chính quyền cấp huyện; tổ chức, các mối quan hệ của chính quyền cấp huyện; phƣơng thức, hình thức hoạt động và các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện; các yêu cầu và nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện. - Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng. - Đề xuất các quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout.

7 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu: tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng Phạm vi nghiên cứu: - Về nội dung: đề tài nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout. Cụ thể: + Tổ chức, sắp xếp, hợp nhất, chia tách của chính quyền huyện Phoukout + Nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền huyện cũng nhƣ sự phối hợp, phân công hoạt động giữa các bộ phận cấu thành. - Về thời gian: Từ năm 2012- 2017. - Về không gian: nghiên cứu lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, có sự tham khảo kinh nghiệm của Việt Nam. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Phương pháp luận: - Quan điểm duy vật biện chứng: tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng đƣợc đặt trong mối quan hệ với các cấp chính quyền của Chính phủ Lào, so sánh sự tƣơng quan và khác biệt với mô hình chính quyền huyện của một số nƣớc trên thế giới. Bên cạnh đó, khi nghiên cứu, tác giả đƣa ra những đề xuất giải pháp trong mối quan hệ tƣơng tác, phù hợp với các nguồn lực (nhân lực và vật lực) hiện có, để thấy sự phù hợp và mức độ sẵn sàng của chính phủ CHDCND Lào trong quá trình hoàn thiện, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng nói chung và cấp huyện nói riêng. - Quan điểm duy vật lịch sử: tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp huyện đƣợc nhận thức trong quá trình hình thành và phát triển của nó, trong quá trình phát triển của nƣớc CHDCND Lào. Từ đó, nhận thấy đƣợc những vấn đề phát sinh trong từng thời lỳ và tìm ra biện pháp khắc phục nhằm hoàn thiện và đổi mới mô hình chính quyền cấp huyện trong tƣơng lai.

8 Phương pháp nghiên cứu: - Phƣơng pháp khảo cứu tài liệu (đọc tài liệu là sách, bài báo, văn bản pháp luật, báo cáo ….) - Phƣơng pháp lịch sử - cụ thể, phân tích – tổng hợp, quy náp, diễn giải ở các mức độ khác nhau đều đƣợc sử dụng để nghiên cứu trong cả 3 chƣơng của luân văn. Tuy nhiên đƣợc sử dụng chủ yếu tại chƣơng 1 cơ sở lý luận của các vấn đề đặt ra từ đó khái quát thành các khái niệm, luận điểm, quan điểm làm nền tảng lý luận xuyên suốt toàn bộ nội dung luận văn - Phƣơng pháp thống kê, so sánh đƣợc sử dụng tập trung trong chƣơng 2 của luận văn nhằm nghiên cứu đánh giá thực trạng quá trình hình thành và thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng, nƣớc CHDCND Lào. Nhằm để chứng minh cho các nhận xét về kết quả, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện Phoukout. Ngoài ra, các phƣơng pháp lịch sử, phân tích – quy nạp cũng đƣợc sử dụng ở chƣơng này. - Phƣơng pháp phân tích – tổng hợp, quy nạp – diễn giải đƣợc sử dụng chủ đạo trong chƣơng 3 của luận văn nhằm làm rõ các đề xuất, quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về lý luận: luận văn hệ thống hóa một sốvấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện nói chung, chính quyền huyện Phoukout nói riêng. - Về thực tiễn: luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout. Từ đó tìm ra những tồn tại, hạn chế cần khắc phục trong tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout và đề xuất một số giải pháp cần thiết để hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền huyện Phoukout trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn

9 Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng Chƣơng 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng.

10 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN 1.1. Chính quyền địa phƣơng 1.1.1. Khái niệm Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của nhà nước", Ăng ghen đã chỉ ra một trong các đặc trƣng của nhà nƣớc so với tổ chức thị tộc trƣớc đó là phân chia dân cƣ theo lãnh thổ địa phƣơng. Các thị tộc cổ đƣợc hình thành và vận động nhờ quan hệ huyết tộc với tiền đề là các thành viên thị tộc phải gắn chặt với một địa phƣơng nhất định. Nhƣng trong quá trình phát triển của đời sống xã hội, điều này không còn thích hợp nữa. Sự vận động của đời sống kinh tế đã dẫn tới chỗ lãnh thổ địa phƣơng thì vẫn còn đó, nhƣng con ngƣời thì đã di chuyển tới những địa điểm khác nhau. Vì vậy, đối với nhà nƣớc, sự phân chia lãnh thổ địa phƣơng đƣợc lấy làm điểm xuất phát và ngƣời dân sẽ thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình tại nơi cƣ trú, không kể họ thuộc thị tộc hay bộ lạc nào. Ông cho rằng, sự phân chia lãnh thổ địa phƣơng (mà khoa học pháp lý ngày nay gọi đó là phân chia đơn vị hành chính) là điều tự nhiên [7] Không có nguyên tắc chung về phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ nhƣ thế nào để thống nhất chung. Tuy nhiên, theo thống kê chung, lãnh thổ quốc gia có thể chia thành nhiều cấp độ khác nhau và đánh số từ 1 đến 4. Và mỗi một cấp (cấp 1 đến cấp 4) có thể có những tên gọi khác nhau tùy theo từng quốc gia. Mỗi một đơn vị hành chính lãnh thổ đều gắn liền với một chủ thể quản lý các vấn đề thuộc lãnh thổ đó. Cách thức tổ chức chính quyền địa phƣơng để quản lý các vấn đề của vùng lãnh thổ đó có thể theo những mô hình khác nhau. Hiện nay, có thể có nhiều cách thức tổ chức chính quyền địa phƣơng đơn vị hành chính lãnh thổ. Và mỗi một quốc gia có thể chọn cho mình một dạng riêng.

11 Hai chủ thể đáng đƣợc chú ý của chính quyền địa phƣơng là: - Hội đồng địa phƣơng (Hội đồng) do nhân dân địa phƣơng bầu ra để thay mặt nhân dân địa phƣơng QLNN các vấn đề thuộc địa bàn lãnh thổ; - Cơ quan chấp hành của Hội đồng địa phƣơng nhằm triển khai tổ chức thực hiện các quyết định của Hội đồng. Thực tế, mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng của nhiều nƣớc trên thế giới cho thấy vấn đề quan trọng nhất của tổ chức chính quyền địa phƣơng là việc hình thành các lãnh thổ hành chính; lãnh thổ hành chính có thể hình thành một cách tự nhiên theo đặc trƣng vốn có về phong tục, tập quán, ngôn ngữ, truyền thống văn hóa đƣợc nhà nƣớc công nhận và thực hiện các thẩm quyền quản lý phù hợp với ý chí, nguyện vọng của cộng đồng dân cƣ sinh sống. Bên cạnh đó cũng có những lãnh thổ hành chính đƣợc hình thành do sự phân chia theo nhu cầu QLNN trung ƣơng (vùng, khu vực, tỉnh, huyện, quận) và trên cơ sở đó thiết lập bộ máy cơ quan hành chính để thực hiện các nhiệm vụ theo chức năng quản lý đặt ra [4]. Về việc tổ chức chính quyền địa phƣơng theo cấp, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng ở một số nƣớc có thể thấy rằng việc tổ chức theo cấp tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nƣớc, có nƣớc tổ chức mô hình chính quyền địa phƣơng theo 2 cấp (nhƣ Đan Mạch, Nhật Bản); 3 cấp (nhƣ Ấn Độ, Việt Nam); 4 cấp (nhƣ Cộng hòa liên bang Đức). Đó là các cấp: cấp cơ sở (cấp chính quyền địa phƣơng đƣợc tổ chức ở những cộng đồng dân cƣ); cấp trung gian và tùy điều kiện cụ thể mà thành lập ra cơ quan đại diện của cộng đồng dân cƣ. Trên cơ sở tổ chức thành các cấp của chính quyền địa phƣơng, nhà nƣớc ban hành pháp luật để quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ và mối quan hệ giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phƣơng. Theo cách thức tổ chức này, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cũng gần giống nhƣ mô hình của chính quyền nhà nƣớc ở trung ƣơng. Ở trung ƣơng có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì ở cấp địa phƣơng cũng thành lập cơ quan

12 do nhân dân bầu ra và có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần nhƣ văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên. Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở dƣới cũng có cơ quan tổ chức thi hành hoặc theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành. Điểm khác biệt cơ bản giữa chính quyền nhà nƣớc ở trung ƣơng và ở địa phƣơng là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phƣơng chỉ trên phạm vi lãnh thổ nhất định. Về việc phân quyền trong mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng, một số nƣớc áp dụng mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng theo nguyên tắc phân quyền (Mỹ, Anh, Canada) theo đó chính quyền địa phƣơng không có sự trực thuộc vào bảo trợ của cấp trên; mọi hoạt động của chính quyền địa phƣơng theo quy định của pháp luật. Có nƣớc tổ chức mô hình chính quyền địa phƣơng có sự kết hợp giữa phân quyền và tản quyền (Đức, Pháp), theo đó ngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phƣơng còn chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của đại diện trung ƣơng đƣợc cử về địa phƣơng. Có nƣớc tổ chức chính quyền địa phƣơng xác định chính quyền địa phƣơng là một bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nƣớc thống nhất, không có sự phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền, mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm [6]. Trên cơ sở nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng có thể thấy rằng trong bộ máy nhà nƣớc đều có sự phân chia thành các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng. Tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nƣớc mà việc thiết kế mô hình tổ chức, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phƣơng với trung ƣơng rất khác nhau về chức năng, nhiệm vụ và quan hệ phụ thuộc giữa bộ máy nhà nƣớc và ở địa phƣơng đều đƣợc quy định bằng pháp luật. Đặc biệt là trong xu hƣớng xây dựng nhà nƣớc theo nguyên tắc pháp quyền thì mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng ngày càng có sự minh bạch, rõ ràng trên cơ sở pháp luật, tăng tính tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng. Nhƣ vậy, khái niệm chính quyền địa phƣơng có thể đƣợc tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.