Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý nhà nƣớc về bảo vệ và phát triển rừng ở huyện Cát Tiên tỉnh Lâm Đồng
7,435
104
117
13
triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển lâm nghiệp; đúng quy hoạch, kế
hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cả nước và địa phương; tuân theo quy chế
quản lý rừng do Thủ tướng Chính phủ quy định.
b) Bảo vệ rừng là trách nhiệm của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân. Hoạt động bảo vệ và phát triển rừng phải bảo đảm nguyên tắc quản lý
rừng bền vững; kết hợp bảo vệ và phát triển rừng với khai thác hợp lý để phát
huy hiệu quả tài nguyên rừng; kết hợp chặt chẽ giữa trồng rừng, khoanh nuôi tái
sinh phục hồi rừng, làm giàu rừng với bảo vệ diện tích rừng hiện có; kết hợp lâm
nghiệp với nông nghiệp và ngư nghiệp; đẩy mạnh trồng rừng kinh tế gắn với
phát triển công nghiệp chế biến lâm sản nhằm nâng cao giá trị sản phẩm rừng.
c) Việc bảo vệ và phát triển rừng phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất. Việc giao, cho thuê, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng rừng và đất phải
tuân theo các quy định của Luật này, Luật đất đai và các quy định khác của pháp
luật có liên quan, bảo đảm ổn định lâu dài theo hướng xã hội hoá nghề rừng.
d) Bảo đảm hài hoà lợi ích giữa Nhà nước với chủ rừng; giữa lợi ích kinh tế
của rừng với lợi ích phòng hộ, bảo vệ môi trường và bảo tồn thiên nhiên; giữa
lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài; bảo đảm cho người làm nghề rừng sống chủ
yếu bằng nghề rừng.
e) Chủ rừng thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình trong thời hạn sử dụng
rừng theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật, không làm
tổn hại đến lợi ích chính đáng của chủ rừng khác.
Trong quá trình bảo vệ và phát triển rừng đòi hỏi các cơ quan nhà nước, các
cá nhân, tổ chức phải tuân thủ chặt chẽ các nguyên tắc này.
1.2.
1.2.1.
a)
14
Theo giáo trình Luật hành chính Việt Nam, QLNN được hiểu theo hai
phạm vi: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
QLNN hiểu theo nghĩa rộng là toàn bộ mọi hoạt động của nhà nước nói
chung, mọi hoạt động mang tính chất nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ,
chức năng của nhà nước[5], với cách hiểu này thì chủ thể của QLNN bao gồm
cả 3 hệ thống cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp.
QLNN hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động chấp hành hiến pháp, luật và điều
hành trên cơ sở hiến pháp và các luật đó[5], với cách hiểu này thì chủ thể
QLNN chỉ bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước.
Theo giáo trình Lý luận hành chính nhà nước, QLNN được hiểu “là một
dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp
luật, chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt
của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm
phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”[12].
QLNN được hiểu “là một dạng quản lý đặc biệt, do các cơ quan trong bộ
máy nhà nước thực hiện thông qua hệ thống các công cụ luật pháp và chính
sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức nhằm duy trì sự ổn định và phát
triển bền vững toàn xã hội”[13].
b) và PT
Từ cách tiếp cận về QLNN và hoạt động bảo vệ và phát triển rừng nói
chung, có thể hiểu QLNN về bảo vệ và phát triển rừng trên địa bàn cấp huyện là
sự tác động của các cơ quan QLNN, các cán bộ công chức có thẩm quyền lên
các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng thông qua hệ thống các công cụ luật
pháp và chính sách nhằm giúp cho hoạt động này diễn ra đúng quy định pháp
luật, góp phần bảo vệ và phát triển rừng.
1.2.2.
15
Rừng giữ vai trò đặc biệt quan trọng đối với cuộc sống của con người cũng
như đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy việc quản lý nhà nước đối với
bảo vệ và phát triển rừng là vấn đề cấp thiết, đóng vai trò hết sức quan trọng.
Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với bảo vệ và phát triển rừng được
thể hiện ở các phương diện sau đây:
a)
Việc nhà nước quản lý bảo vệ và phát triển rừng phát từ nhu cầu của các cơ
quan nhà nước. Quản lý nhà nước đối với bảo vệ và phát triển rừng góp phần
đảm bảo cho các quy định của nhà nước đối với bảo vệ và phát triển rừng được
thực hiện một cách đầy đủ và nghiêm túc. Nhà nước bảo vệ và phát triển rừng
nhằm đảm bảo ý thức chấp hành pháp luật của các cá nhân, tổ chức trong xã hội
liên quan đến lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng. Nhà nước quản lý hoạt động
này cũng nhằm đưa ra các định hướng cho xã hội liên quan đến bảo vệ và phát
triển rừng. Thông qua công tác quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước phát
hiện các hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến bảo vệ và phát triển rừng để
ngăn chặn và xử lý kịp thời. Việc quản lý nhà nước đối với bảo vệ và phát triển
rừng cùng với các lĩnh vực góp phần đảm bảo xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.
b) - xã
n
QLNN về bảo vệ và phát triển rừng là phương thức quản lý hiệu quả nhất
nhằm phát huy tối đa vai trò của rừng trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã
hội.
Bảo vệ và phát triển rừng là yếu tố hàng đầu góp phần đẩy nhanh tốc độ tăng
trưởng và nâng cao hiệu quả của nên kinh tế quốc dân. Rừng là một nguồn lực
cho phát triển kinh tế, đồng thời nó là cơ sở để phát triển nhiều ngành kinh tế.
Bảo vệ và phát triển rừng chính là bảo vệ và phát triển đời sống kinh tế - xã
hội
16
QLNN về bảo vệ và phát triển rừng góp phần đảm bảo bảo vệ và phát triển
rừng, phát triển kinh tế - xã hội. QLNN về bảo vệ và phát triển rừng góp phần
xây dựng một mạng lưới rừng, là tiền đề, điều kiện cho sự phân bổ hợp lý lực
lượng sản xuất trên lãnh thổ đất nước, đảm bảo cho sự phát triển tổng hợp của
các vùng kinh tế, nhất là những vùng kinh tế còn nghèo và lạc hậu.
c)
Rừng đem lại nhiều giá trị kinh tế - xã hội, vì vậy đối với các địa phương
có rừng cũng có nhiều thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên bên
cạnh đó cũng đặt ra nhiều vấn đề phải giải quyết như nạn phá rừng, cháy
rừng,… Để giải quyết những vấn đề này đòi hỏi nhà nước phải tăng cường công
tác QLNN về BV và PT rừng. QLNN về BV và PT góp phần giải quyết những
mâu thuận, xung đột xã hội tại những địa phương có rừng. QLNN về BV và PT
rừng góp phần bảo vệ trật tự, an toàn xã hội tại địa bàn có rừng. Thực tế hiện
nay những địa phương có rừng đều là những vùng trọng điểm về an ninh chính
trị. Do đó đòi hỏi nhà nước phải tăng cường QLNN về BV và PT rừng.
1.2.3.
Để QLNN đối với quá trình bảo vệ và phát triển rừng muốn có hiệu lực,
hiệu quả phải tuân thủ nghiêm ngặt các nguyên tắc quản lý và tổ chức hoạt động
chung của nhà nước cũng như những nguyên tắc cụ thể, đặc thù của QLNN đối
với quá trình bảo vệ và phát triển rừng ở cấp huyện.
1.2.3.1. Nguyên tắc chung
Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân tham gia vào quản lý và giám
sát; kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ; tuân thủ pháp luật, pháp chế; phân
biệt QLNN với quản lý các tổ chức cung cấp dịch vụ công; công khai, minh
bạch; đảm bảo rừng được bảo vệ và phát triển.
17
1.2.3.2. Những nguyên tắc đặc thù
a) Nguyên tắc phân cấp cho chính quyền địa phương: cụ thể là phân cấp
đến từng xã. BV và PT rừng gắn liền với ổn định xã hội và sinh kế người dân miền
núi, các hoạt động BV và PT rừng chủ yếu diễn ra ở vùng vùng sâu, vùng xa. Vì
vậy, phân cấp nhiều hơn cho địa phương sẽ làm tăng hiệu quả hoạt động quản lý,
giúp cho địa phương tăng tính chủ động, nâng cao năng lực quản lý, kịp thời ra
những quyết định phù hợp và sát với thực tiễn, mở rộng và phát huy được các
nguồn
lực tại địa phương; tạo cơ hội mở rộng sự tham gia của nhân dân, cộng đồng trong
quá trình ra quyết định quản lý của các cơ quan QLNN. Chính quyền Trung ương
phải phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương liên quan tới quyết định phân
chia, sử dụng, quản lý và phát triển rừng ở địa phương; quyền sử dụng nguồn tài
chính cho hoạt động BV và PT rừng phải được trao trực tiếp cho người thực hiện.
b) Nguyên tắc đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia: Nhà nước
phải có các chính sách, cơ chế hưởng lợi và điều tiết lợi ích giữa các bên tham
gia, trong đó, đặc biệt quan tâm hỗ trợ các đối tượng là những người nghèo,
người dân tộc ít người trong việc tiếp cận các nguồn tài nguyên rừng, tiếp cận
về
vốn và kỹ thuật; rừng phải đem lại sinh kế ổn định và lợi ích ngày một nhiều
hơn cho người dân.
c) Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc trên địa bàn quản lý rừng:
Trong quá trình triển khai bảo vệ và phát triển rừng, nhà nước cần phải có các
chính sách ưu tiên việc tuyển dụng con em đồng bào dân tộc ít người làm việc
trong các cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp lâm nghiệp; có chính sách ưu đãi
về đào tạo nguồn nhân lực là người dân tộc ít người; có sự ưu đãi trong GĐGR,
đất ở, đất sản xuất nông nghiệp và các ưu đãi khác; đồng thời, đầu tư xây dựng
nhiều hơn các công trình cơ sở hạ tầng ở vùng miền núi, vùng đặc biệt khó khăn.
d) Nguyên tắc sử dụng tiết kiệm, hiệu quả và phát triển bền vững tài
nguyên rừng: Đây là nguyên tắc cơ bản, bao trùm nhất trong các nguyên tắc
QLNN về bảo vệ và phát triển rừng. Trong bối cảnh nguồn tài nguyên rừng đang
18
ngày một cạn kiệt, môi trường suy giảm nghiêm trọng, khí hậu biến đổi gây thiệt
hạn lớn về vật chất và sức khỏe con người, thì nguyên tắc này càng trở lên quan
trọng và cần phải thực hiện một cách triệt để.
1.2.4.
Theo Điều 7 Luật Bảo vệ và phát triển rừng xác định các nội dung quản lý
nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng bao gồm[15]:
1. Ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ
và phát triển rừng.
2. Xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược phát triển lâm nghiệp, quy
hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng trên phạm vi cả nước và ở từng địa
phương.
3. Thống kê rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất
để phát triển rừng. Tổ chức điều tra, xác định, phân định ranh giới các loại
rừng
trên bản đồ và trên thực địa đến đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn.
4. Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng.
5. Lập và quản lý hồ sơ giao, cho thuê rừng và đất để phát triển rừng; tổ
chức đăng ký, công nhận quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, quyền sử
dụng rừng.
6. Tổ chức việc nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ tiên tiến, quan
hệ hợp tác quốc tế, đào tạo nguồn nhân lực cho việc bảo vệ và phát triển rừng.
7. Cấp, thu hồi các loại giấy phép theo quy định của pháp luật về bảo vệ và
phát triển rừng.
8. Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
9. Kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển
rừng.
19
10. Giải quyết tranh chấp về rừng.
Gắn với nội dung QLNN với thẩm quyền của cấp huyện, luận văn khái quát các
nội dung cơ bản của QLNN về BV và PT rừng trên địa bàn cấp huyện bao gồm:
1.2.4.1.
Để thực hiện quản lý nhà nước đối với bảo vệ và phát triển rừng thì các cơ
quan nhà nước phải ban hành các văn bản pháp luật và các chính sách. Xây
dựng và ban hành các thể chế là điều tiên quyết trong công tác QLNN trên địa
bàn cấp huyện. Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và
phát triển rừng là quá trình tạo lập hành lang pháp lý phục vụ cho công tác
QLNN về bảo vệ và phát triển rừng. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về
bảo vệ và phát triển rừng thuộc thẩm quyền thẩm quyền lập quy của các
CQHCNN, nhằm cụ thể hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng và các chính
sách, pháp luật của Nhà nước cho phù hợp với địa phương mình.
Các cơ quan nhà nước trên địa bàn cấp huyện sẽ ban hành các văn bản cụ
thể hóa các quy định của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ,
ngành có liên quan khác, UBND cấp tỉnh. Trong hoạt động bảo vệ và phát triển
rừng, UBND cấp huyện có thẩm quyền xây dựng, ban hành các thể chế về
QLNN đối với hoạt động bảo vệ và phát triển rừng.
Các văn bản tập trung quy định thẩm quyền quản lý nhà nước về bảo vệ
và phát triển rừng, nguyên tắc bảo vệ và phát triển rừng;
Bên cạnh đó, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện được phân
công nhiệm vụ QLNN đối với hoạt động bảo vệ và phát triển rừng sẽ là các đơn
vị đảm nhận chức năng tham mưu cụ thể về các vấn đề trên.
Bên cạnh đó UBND cấp huyện, UBND cấp xã cũng phải tăng cường ban
hành các văn bản chỉ đạo công tác QLNN về BV và PT rừng.
20
Công tác xây dựng và ban hành các văn bản QLNN về BV và PT rừng
trên địa bàn cấp huyện cần phải bám sát các quy định của Chính phủ; Bộ Tài
nguyên và Môi trường; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và các Bộ,
ngành có liên quan khác, UBND cấp tỉnh.
1.2.4.2.
Cùng với pháp luật và chính sách thì quy hoạch, kế hoạch, chương trình
cũng được coi là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước về bảo vệ và phát
triển rừng. Việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch nhằm định hướng cho quá trình
quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng cũng như việc bảo vệ và phát
triển rừng.
Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ ban hành các quy hoạch về rừng, quy hoạch
phát triển rừng, quy hoạch phát triển quỹ đất cho phát triển rừng,… Các quy
hoạch này là cơ sở quan trọng, định hướng cho việc bảo vệ và phát triển rừng.
Căn cứ vào thực tiễn tình hình địa phương thì UBND cấp huyện sẽ xây dựng các
quy hoạch về BV và PT rừng, trình HĐND cấp huyện phê duyệt. Công tác xây
dựng quy hoạch BV và PT rừng phải đảm bảo tính khách quan, phù hợp. Trong
công tác xây dựng quy hoạch BV và PT rừng trên địa bàn cấp huyện có sự tham
gia của rất nhiều chủ thể khác nhau.
Thẩm quyền lập quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng trên địa bàn cấp
huyện được quy định tại Điều 17 luật BV và PT rừng như sau[15]:
- Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh tổ chức thực
hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của địa phương.
- Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn tổ chức thực hiện việc lập quy
hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của địa phương theo sự hướng dẫn
của Uỷ ban nhân dân cấp trên trực tiếp.
21
Ngoài việc xây dựng các quy hoạch về bảo vệ và phát triển rừng thì Ủy
ban nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn cũng ban hành các kế hoạch
để xác định mục tiêu và các biện pháp thực hiện trong quản lý nhà nước về bảo
vệ và phát triển rừng. Các kế hoạch phải xác định rõ mục tiêu, phân công rõ ràng
nhiệm vụ cho các đơn vị và xác định rõ tiến độ thực hiện. Các kế hoạch về BV
và PT rừng tập trung vào các nội dung sau:
- Kế hoạch trồng rừng, trồng cây phân tán
- Kế hoạch cải tạo, phục hồi rừng nghèo kiệt
- Kế hoạch ngăn chặn các tác động thiên tai đến rừng
- Kế hoạch giao rừng, cho thuê rừng
- ...
Trên cơ sở xây dựng các kế hoạch này thì UBND cấp huyện sẽ chỉ đạo
các cơ quan chuyên môn và UBND cấp xã triển khai thực hiện các kế hoạch bảo
vệ và phát triển rừng.
1.2.4.3.
t
Các CQNN cần tổ chức điều tra, đo đạc, xây dựng hồ sơ quản lý, phân
định, đánh mốc ranh giới các loại rừng trên bản đồ và thực địa đến đơn vị hành
chính xã, phường, thị trấn; ranh giới lâm phận quốc gia và ranh giới quản lý
rừng của các chủ rừng. Nhiệm vụ điều tra rừng theo chuyên đề, bao gồm: điều
tra diện tích rừng; điều tra trữ lượng rừng; điều tra cấu trúc rừng; điều tra
tăng
trưởng rừng; điều tra tái sinh rừng; điều tra lâm sản ngoài gỗ; điều tra lập
địa;
điều tra đa dạng hệ sinh thái rừng; điều tra hệ thực vật rừng; điều tra hệ động
vật
rừng có xương sống; điều tra côn trùng rừng và sâu, bệnh hại rừng.
UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức điều tra phân loại rừng, thống kê,
kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng theo hướng dẫn của Bộ Nông
22
nghiệp và Phát triển nông thôn. UBND cấp huyện và xã có trách nhiệm thống
kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng của địa phương.
*Nhiệm vụ kiểm kê rừng, bao gồm: kiểm kê theo trạng thái; kiểm kê theo
chủ quản lý; kiểm kê theo mục đích sử dụng và lập hồ sơ quản lý rừng.
- Ủy ban nhân dân các cấp tổ chức thực hiện kiểm kê rừng tại địa phương;
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, công bố kết quả kiểm kê rừng cấp tỉnh.
*Nhiệm vụ theo dõi diễn biến rừng:
- Theo dõi diễn biến diện tích theo trạng thái rừng;
- Theo dõi diễn biến diện tích theo chủ rừng;
- Theo dõi diễn biến diện tích theo mục đích sử dụng rừng;
- Theo dõi diễn biến diện tích rừng theo các nguyên nhân.
1.2.4.4.
Để mở rộng sự tham gia của mọi chủ thể trong bảo vệ và phát triển rừng,
cần chuyển đổi từ hình thức quản lý lâm nghiệp do Nhà nước trực tiếp quản lý,
điều hành và tổ chức thực hiện chủ yếu, với ưu tiên dành cho các Ban quản lý
rừng sang hình thức quản lý lâm nghiệp có nhiều thành phần kinh tế tham gia
lấy hộ gia đình và cộng đồng làm trung tâm với đặc trưng là phát huy vai trò của
người dân và cộng đồng trong quá trình bảo vệ và phát triển rừng, với phương
thức giao khoán rừng là một trong những vấn đề trọng tâm.
Việc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng
phải đúng thẩm quyền. Việc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục
đích sử dụng rừng phải đồng thời với việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,
chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Các cơ quan này có trách nhiệm hướng dẫn thực hiện việc chuyển mục đích
sử dụng rừng theo đúng quy định của pháp luật và phù hợp với điều kiện của
từng địa phương.