Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình

54 Điều 6, khoản 3 Điều 10 Thông tư số 04/2011/TTBVHTTDL và đảm bảo tính khả thi khi triển khai thực hiện, đề nghị cơ quan soạn 2 thảo xem xét, nghiên cứu không đưa các nội dung quy định này vào quy định khuyến khích trong việc tổ chức việc cưới và việc tang. Điểm c khoản 10 Điều 5 dự thảo Điểm c khoản 10 Điều 5 dự thảo quy định: Người qua đời phải được chôn cất tập trung tại các nghĩa trang đã được quy hoạch của địa phương, diện tích mộ hung táng không vượt quá 5m2 , mộ cát táng không vượt quá 3m2… Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 23/2016/NĐ-CP thì ngoài quy định về diện tích mộ hung táng và cát táng còn có quy định về diện tích mộ chôn cất một lần. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo bổ sung quy định về diện tích đối với mộ chôn cất một lần nhằm bảo đảm phù hợp với tình hình thực tiễn tại địa phương” [57]. Qua đó, có thể thấy được trong Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp cũng đã nêu rõ các quy định nội dung chưa hợp lý, trái với một số nội dung đã quy định của văn bản cấp trên đề nghị cơ quan soạn thảo VBQPPL nghiên cứu. Như vậy, nhìn một cách tổng thể, hệ thống văn bản pháp luật quy định về công tác thẩm định dự thảo VBQPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành đã có những quy định hợp lý đặt nền móng cho công tác được hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại nhiều quy định chưa thực sự hợp lý cần được xem xét sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế công tác . Mặc dù thẩm định được coi là hoạt động quan trọng trong việc xây dựng văn bản pháp luật, song Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp chỉ được coi là tài liệu có tính chất tham mưu, không có tính chất bắt buộc cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành phải thực hiện. Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định được pháp luật quy định “sau khi nhận được báo cáo thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định”. Đối với cơ quan ban hành, báo cáo thẩm định là một tài liệu trong hồ sơ trình để ban hành văn bản và chỉ xem xét khi có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp. Dưới góc độ pháp lý quy định như vậy rất chặt chẽ, bảo đảm phát huy tối đa giá trị tham mưu, tư vấn của hoạt động thẩm định trong quá

55 trình ban hành VBQPPL. Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định còn được thể hiện thông qua chất lượng của Báo cáo thẩm định. Chất lượng của Báo cáo thẩm định phải thể hiện được cả giá trị tham mưu, tư vấn cả về mặt pháp lý và giá trị thực tế, nếu không hoạt động thẩm định chỉ được coi là hoạt động mang tính hình thức, làm cho đúng thủ tục chứ không có vị trí quan trọng. Trong khi đó trong luật ban hành VBQPPL quy định tính khả thi là một tiêu chí không bắt buộc thẩm định, làm giảm giá trị tham mưu về khả năng thực thi đối với báo cáo thẩm định. Vì vậy, kết quả quá trình thẩm định được ghi chép, tổng kết lại trong Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Báo cáo thẩm định được xây dựng khoa học thì mới phản ánh được chính xác và đầy đủ tất cả những vấn đề của công tác thẩm định. Nếu công tác thẩm định tốt mà báo cáo thẩm định không tốt thì nhiệm vụ thẩm định để xây dựng được những văn bản quy phạm pháp luật cũng không đạt được kết quả cao. 2.2.4.4 Thực tiễn việc thực hiện quy định về trình tự, thủ tục thẩm định Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực cho đến nay, tỉnh Hòa Bình - Sở Tư pháp tham mưu trình UBND tỉnh ban hành Quyết định số 31/2017/QĐ-UBND ngày 19/10/2017 Ban hành Quy định một số nội dung liên quan đến công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Hòa Bình. Quyết định này thay thế cho Quyết định số 01/2008/QĐ-UBND ngày 16/01/2008 về việc ban hành quy chế xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Hoà Bình. Về cơ bản, trình tự thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh tại Hoà Bình trước và sau tháng 7/2016 không có nhiều sự khác biệt. Tuy nhiên, so với Quyết định số 01/2008/QĐ-UBND, Quyết định số 31/2017/QĐ-UBND của UBND tỉnh Hoà Bình quy định chi tiết hơn về trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL. Cụ thể : Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân được quy định tại điều 18 như sau:

56 “1. Cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến cơ quan tư pháp cùng cấp để thẩm định. Trường hợp hồ sơ hợp lệ, chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày cơ quan tư pháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan chủ trì soạn thảo. Trường hợp hồ sơ không hợp lệ, trong thời hạn 02 ngày làm việc kể từ ngày nhận được hồ sơ, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có văn bản yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ cho đầy đủ, đúng quy định. Trong thời hạn 02 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản của cơ quan tư pháp cùng cấp, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm hoàn thiện hồ sơ. Thời gian thẩm định trong trường hợp này được tính từ ngày cơ quan tư pháp nhận đủ hồ sơ hợp lệ. Trong trường hợp cần thiết, Sở Tư pháp yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự thảo nghị quyết. 2. Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm: a) Công văn đề nghị thẩm định; b) Tờ trình của UBND về dự thảo nghị quyết; c) Dự thảo nghị quyết; d) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý; d) Tài liệu khác (nếu có). Tài liệu quy định tại điểm a, b, c khoản này được gửi bằng bản giấy, tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử. 3. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi cơ quan thẩm định 02 bộ, có đóng dấu treo ở trang mỗi văn bản và dấu giáp lai giữa các trang của dự thảo đối với các tài liệu quy định tại điểm b, c khoản 2 Điều này. 4. Nội dung thẩm định thực hiện theo khoản 3, Điều 121 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.

57 5. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung thẩm định quy định tại khoản 4 Điều này và ý kiến về việc dự thảo văn bản đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND. Trường hợp dự thảo chưa đủ điều kiện trình, cơ quan tư pháp cùng cấp phải nêu rõ lý do trong văn bản thẩm định. 6. Đối với dự thảo nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định dự thảo nghị quyết, Sở Tư pháp hoàn thiện báo cáo thẩm định, gửi cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo nghị quyết. 7. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo nghị quyết đã được chỉnh lý đến cơ quan tư pháp trước khi trình UBND cùng cấp dự thảo nghị quyết.” Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo quyết định của UBND được quy định tại điều 21 như sau: “1. Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh. Phòng Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp huyện. Kết quả thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND phải được thể hiện dưới hình thức Báo cáo thẩm định văn bản QPPL. 2. Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm: a) Công văn đề nghị thẩm định của cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định; b) Tờ trình của cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định trình UBND tỉnh; c) Dự thảo quyết định; d) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý; đ) Tài liệu khác (nếu có). Tài liệu quy định tại điểm b, c khoản này được gửi bằng bản giấy với số

58 lượng 02 bộ (01 bộ lưu hồ sơ thẩm định; 01 bộ gửi lên UBND tỉnh kèm theo Báo cáo thẩm định), có đóng dấu treo ở trang đầu của văn bản và dấu giáp lai giữa các trang văn bản. Các tài liệu theo quy định tại điểm d, đ khoản này, được gửi bằng bản điện tử. 3. Thời hạn thẩm định: Trong thời hạn 10 ngày (đối với cấp tỉnh), 05 ngày (đối với cấp huyện), kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, cơ quan Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan chủ trì soạn thảo. Các nội dung khác thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 18 Quy định này. 4. Nội dung thẩm định: Thực hiện theo quy định tại khoản 4, Điều 18 Quy định này. 5. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung thẩm định quy định tại khoản 4 Điều này và ý kiến về việc dự thảo văn bản đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND. Trường hợp cơ quan Tư pháp kết luận dự thảo chưa đủ điều kiện trình UBND tỉnh thì phải nêu rõ lý do trong văn bản. 6. Đối với dự thảo quyết định liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thẩm định bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học. Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định dự thảo quyết định, Sở Tư pháp hoàn thiện báo cáo thẩm định, gửi cơ quan chủ trì soạn thảo. 7. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo quyết định và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo quyết định đã được chỉnh lý đến cơ quan tư pháp khi trình UBND dự thảo quyết định.” Việc quy định cụ thể hơn trình tự, thủ tục thẩm định văn bản QPPL giúp Sở tư pháp thực hiện chức năng thẩm định nhanh chóng, dễ dàng hơn. Bên cạnh đó, quy định về thời hạn thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh cũng hợp lý hơn: trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, cơ quan Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan chủ trì soạn thảo, thời gian này kéo dài hơn so với quy định cũ 02 ngày, góp phần đảm bảo thực hiện trình tự, thủ tục thẩm định chính

59 xác, đầy đủ hơn. Mặt khác, việc quy định cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản QPPL đã được chỉnh lý đến cơ quan tư pháp khi trình UBND dự thảo quyết định góp phần giúp Sở tư pháp quản lý kết quả thẩm định một cách nhanh chóng, hiệu quả. 2.2.5 Đánh giá kết quả, nguyên nhân và hạn chế của công tác thẩm định dự thảo VBQPPL 2.2.5.1 Kết quả đạt được Tính từ ngày 01/7/2016 đến nay, Sở Tư pháp tỉnh Hoà Bình đã tiến hành thẩm định đối với 350 dự thảo văn bản Quy phạm pháp luật cấp tỉnh, trong đó có 103 dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và 247 dự thảo Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh. Trong những năm qua, chất lượng thẩm định văn bản QPPL cấp tỉnh của Sở Tư pháp tỉnh Hoà Bình ngày một nâng cao, góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của VBQPPL cũng như tạo động lực cho sự phát triển kinh tế địa phương, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân và tổ chức thực hiện các công việc của mình một cách nhanh chóng. Về cơ bản, có công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hoà Bình đang được Sở Tư pháp dần đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng. Ý kiến thẩm định đã bám sát nội dung phạm vi thẩm định theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ. Nội dung thẩm định đã chú trọng đánh giá tác động xã hội, có tính phản biện, góp phần đảm bảo tính khả thi và nâng cao chất lượng dự thảo văn bản QPPL. Nhiều ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp đã được các cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Quy trình thẩm định dự thảo đã có cải tiến nhiều so với trước đây - ví dụ như việc buộc thành lập Hội đồng thẩm định đối với dự thảo văn bản QPPL có nội dung phức tạp liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, đã huy động được sự tham gia của những nhà khoa học, chuyên gia thuộc nhiều ngành, lĩnh vực có liên quan, qua đó đưa ra ý kiến phản biện tập thể giúp cơ quan soạn thảo nhìn nhận vấn đề một cách chính xác và khách quan hơn.

60 Lãnh đạo HĐND, UBND cũng như bà con nhân dân tỉnh Hoà Bình đều đánh giá cao công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh. Số văn bản thẩm định của Sở tư pháp Tỉnh Hoà Bình trong một năm là khá lớn, lĩnh vực thẩm định tương đối rộng. Tuy nhiên, các nguyên tắc cơ bản của công tác thẩm định đều tương đối đảm bảo. Các báo cáo thẩm định đều đề cập đến sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo, ngôn ngữ kỹ thuật soạn thảo; sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Nhìn chung, công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh tại Hoà Bình đã và đang dần nâng cao, cụ thể như: - Hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, nhận thức về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh được nâng cao, công tác thẩm định đã đi vào nề nếp. - Tổ chức bộ máy thực hiện thẩm định ngày càng được củng cố; đội ngũ cán bộ thẩm định ngày càng được nâng cao về trình độ chuyên môn và có tinh thần trách nhiệm. - Việc hiện đại hóa, cung cấp trang thiết bị, đẩy mạnh tin học hóa công tác thẩm định cũng là lý do để công việc thẩm định được thực hiện tốt hơn. Nhận thức của các cấp uỷ Đảng, chính quyền địa phương đối với công tác văn bản của địa phương nói chung và công tác thẩm định, thẩm tra nói riêng đã được nâng lên. 2.2.5.1 Hạn chế Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác còn những bất cập hạn chế nhất định như: - Tính minh bạch, tính thống nhất của hệ thống văn bản chưa cao; một số văn bản ban hành chưa tuân thủ đúng quy trình, thủ tục theo quy định của Luật và các quy định trong Quyết định của UBND tỉnh. - Chất lượng của các dự thảo văn bản QPPL còn hạn chế; việc lấy ý kiến của

61 đối tượng chịu sự tác động trực tiếp vào dự thảo văn bản chưa được quan tâm đúng mức. - Hồ sơ gửi thẩm định chưa đầy đủ thường thiếu tờ trình dự thảo văn bản, bản tổng hợp đóng góp ý kiến của các cơ quan hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, do vậy người thực hiện công tác thẩm định thiếu thông tin về tình hình thực tế mà các quy phạm pháp luật sẽ điều chỉnh. - Một số Báo cáo thẩm định d ự thảo còn chưa toàn diện, chưa đạt yêu cầu, còn sơ sài, bỏ sót tiêu chí thẩm định; chưa bảo đảm thời gian thẩm định theo quy định. - Việc tổ chức thẩm định, ban hành báo cáo thẩm định dự thảo đôi khi còn chậm trễ, sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm định còn hạn chế, chưa đồng bộ và kịp thời. - Một số cơ quan, đơn vị được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa xác định dự thảo do đơn vị mình đang soạn thảo là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính, cá biệt nên đã không tuân thủ đúng các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng và thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, do đó đã dẫn đến việc một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có nội dung và hình thức chưa đạt yêu cầu. Vẫn còn một số ít văn bản có nội dung chưa phù hợp với tình hình phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản của cấp trên…. 2.2.5.1 Nguyên nhân của hạn chế công tác Nguyên nhân cơ bản, đầu tiên là trong bối cảnh công tác xây dựng pháp luật nói chung ở Việt Nam còn tồn tại, nhiều vướng mắc, công tác thẩm định dự thảo văn bản ở Trung ương và địa phương chịu những tác động chung về thể chế khi hệ thống pháp luật Việt Nam còn bất cập, chồng chéo, thiếu đồng bộ ... Tình trạng các quy định pháp luật ở Trung ương chồng chéo, mâu thuẫn nhau, chưa kịp thời điều chỉnh theo tình hình mới hoặc quy định của địa phương không phù hợp với quy định của Trung ương vì phải thực hiện theo chương trình mục tiêu đặc thù của địa phương dưới sự chỉ đạo của UBND tỉnh.

62 Về mặt pháp lý, văn bản (báo cáo) thẩm định của Sở Tư pháp không phải là văn bản QPPL nên không có giá trị bắt buộc đối tượng phải thi hành và cũng không có chế tài đối với những cơ quan, đơn vị không thi hành. Với địa vị pháp lý như vậy, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định mà Sở Tư pháp thực hiện nhiều khi chưa được coi trọng đúng mức. Bên cạnh đó, việc chưa xác định đúng mức vai trò, vị trí của ngành tư pháp, cơ quan tư pháp trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước mà cụ thể là trong công tác xây dựng pháp luật cũng là nguyên nhân cơ bản của tình trạng hiệu quả, chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản còn nhiều bất cập, hạn chế. Những bất cập, hạn chế nói trên do nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân chủ yếu sau: - Nhiều quy định của pháp luật về ban hành văn bản QPPL nói chung và thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói riêng còn thiếu hướng dẫn chi tiết, có nhiều quy định còn chưa phù hợp với tình hình thực tiễn tại địa phương. - Công tác lãnh đạo, chỉ đạo và hướng dẫn nghiệp vụ còn chưa sát với tình hình chung của tỉnh. - Đội ngũ công chức làm công tác thẩm định còn hạn chế cả về số lượng và trình độ, kinh nghiệm, năng lực chuyên môn. - Công tác tập huấn kỹ năng cho cán bộ công chức làm công tác thẩm định chưa đáp ứng được yêu cầu. - Kinh phí phục vụ cho công tác thẩm định và kiểm tra chưa đảm bảo. - Chưa có sự phối hợp giữa chủ trì soạn thảo văn bản với cơ quan thẩm định. - Phương pháp và cách thức tổ chức thẩm định tiến hành chưa phù hợp.

63 Tiểu kết chương 2 Nhìn chung, chất lượng thẩm định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Hòa Bình ngày càng được cải thiện. Về cơ bản, các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh trước khi ban hành đều được Sở tư pháp tiến hành tổ chức thẩm định, tránh được tình trạng bỏ sót văn bản chưa thẩm định đã ban hành. Nội dung thẩm định được thực hiện đầy đủ, có lập luận vững chắc về từng vấn đề theo yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các dự thảo văn bản không đúng thẩm quyền, còn chồng chéo với các quy định pháp luật hiện hành... hầu hết đều đã được kiến nghị cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý. Tuy nhiên, vẫn tồn tại một số bất cập trong chất lượng báo cáo thẩm định, thời gian thẩm định cũng như chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế. Chính vì vậy, việc nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản cũng như kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Hòa Bình là một yêu cầu cấp thiết.