Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình

24 dựng văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của cấp tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, pháp luật không có quy định cụ thể về quy trình thủ tục thẩm định. Căn cứ vào thời gian thẩm định, cơ quan thẩm định tổ chức thẩm định theo quy trình của mình để đảm cho việc triển khai thẩm định được đúng tiến độ. Nhìn chung, quy trình thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh được thực hiện theo các bước sau: Bước 1: Nhận hồ sơ thẩm định Sau khi Văn thư Sở Tư pháp tiếp nhận hồ sơ gửi thẩm định, giám đốc Sở sẽ chuyển hồ sơ tới phòng chuyên môn để thực hiện việc thẩm định. Phòng chuyên môn sẽ kiểm tra hồ sơ gửi thẩm định. Trường hợp phát hiện hồ sơ gửi thẩm định bị thiếu (tờ trình, bảng tổng hợp ý kiến góp ý của tổ chức, cá nhân…) phòng chuyên môn sẽ yêu cầu cơ quan soạn thảo bổ sung đầy đủ hồ sơ. Việc tổ chức thẩm định chỉ được tiến hành sau khi Sở Tư pháp nhận được đầy đủ hồ sơ hợp lệ. Bước 2: Phân công công chức thẩm định Trưởng phòng chuyên môn phân công công chức trong phòng thực hiện việc thẩm định. Để thẩm định đạt kết quả tốt, trưởng phòng chuyên môn có thể phân công cho một công chức chủ trì, phối hợp với một hoặc một số công chức khác cùng nghiên cứu, thẩm định. Bước 3: Xây dựng dự thảo Báo cáo thẩm định Cán bộ của phòng chuyên môn sau khi được phân công sẽ tiến hành nghiên cứu dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh. Sau khi nghiên cứu, người chủ trì sẽ tập trung các ý kiến của các cán bộ được giao phối hợp thẩm định sau đó trao đổi thảo luận thống nhất về các ý kiến thẩm định và dự thảo Báo cáo thẩm định (văn bản thẩm định). Đối với dự thảo văn bản QPPL có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, người chủ trì soạn thảo có thể đề xuất Lãnh đạo phòng đề nghị Lãnh đạo Sở mời cơ quan soạn thảo và các đơn vị có liên quan đến để góp ý về các nội dung thẩm định. Trong cuộc họp, đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo được mời tham gia để trình bày những nội dung cơ bản của dự thảo. Nếu thấy cần thiết, Sở Tư pháp có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp

25 thông tin và tài liệu có liên quan đến dự thảo văn bản để phục vụ công tác thẩm định. Trên cơ sở kết luận tại cuộc họp người chủ trì soạn thảo dự thảo Báo cáo thẩm định. Bước 4: Trình dự thảo Báo cáo thẩm định Lãnh đạo phòng chuyên môn thẩm định có trách nhiệm chỉnh sửa, hoàn thiện dự thảo Báo cáo thẩm định, trình lãnh đạo Sở ký Báo cáo thẩm định. Bước 5: Ký ban hành Lãnh đạo Sở Tư pháp (người được phân công phụ trách lĩnh vực liên quan đến dự thảo duyệt nội dung, ký Báo cáo thẩm định. Trong trường hợp cần phải chỉnh sửa nội dung Báo cáo thẩm định, Lãnh đạo Sở có thể trực tiếp chỉnh sửa hoặc giao cho đơn vị đã xây dựng dự thảo Báo cáo tiếp tục hoàn thiện. Bước 6: Gửi Báo cáo thẩm định Sau khi lãnh đạo Sở Tư pháp ký báo cáo thẩm định, Văn phòng Sở có trách nhiệm sao, gửi báo cáo đến cơ quan soạn thảo, đến các lãnh đạo Sở Tư pháp, đến đơn vị được phân công thẩm định và lưu Văn thư. 1.2.5 Tổ chức bộ máy của cơ quan thẩm định dự thảo VBQPPL Cách thức tổ chức bộ máy công tác của cơ quan thẩm định (Sở Tư pháp) v à kiểm tra văn bản QPPL của cấp tỉnh là yếu tố quan trọng quyết định chất lượng thẩm định và kiểm tra văn bản. Tổ chức bộ máy của Sở Tư pháp hiện nay được quy định trong các văn bản QPPL. Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh là công tác khó đòi hỏi phải có một đơn vị độc lập, chuyên sâu với đội ngũ nhân sự đảm bảo về số lượng và chất lượng mới có thể đảm nhiệm được. Vì vậy, nếu đơn vị thuộc Sở được giao nhiệm vụ thẩm định được tổ chức độc lập, sắp xếp cán bộ hợp lý, khoa học thì công tác thẩm định sẽ đạt được hiệu quả cao. Nếu đơn vị thẩm định (phòng chức năng) được sắp xếp cùng các bộ phận khác như kiểm tra văn bản, tuyên truyền… hoặc phải đảm nhiệm thêm các nhiệm vụ khác như tư vấn các vụ việc cụ thể của địa phương, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp… thì rất khó có thể đảm bảo hiệu quả của công việc thẩm định.

26 1.2.5.1 Năng lực, ý thức trách nhiệm của công chức thẩm định dự thảo VBQPPL Đối với công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh con người là yếu tố quan trọng nhất quyết định trực tiếp đến hiệu quả công tác thẩm định : - Công chức được giao nhiệm vụ trực tiếp thẩm định và kiểm tra văn bản QPP L của cấp tỉnh không chỉ là người phải có kiến thức pháp lý. Kinh nghiệm thực tiễn mà còn phải có khả năng tư duy phân tích, tổng hợp những vấn đề pháp lý và khả năng xem xét, đánh giá khái quát vấn đề. - Công chức được giao trực tiếp thẩm định dự thảo văn bản QPPL thẩm định và kiểm tra văn bản QPPL phải là người có tinh thần trách nhiệm cao, chịu khó tra cứu hệ thống văn bản QPPL. - Phải có sự phân công hợp lý, ổn định, chuyên sâu theo từng lĩnh vực. 1.2.5.2 Nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất và ứng dụng khoa học công nghệ Nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất và khoa học công nghệ là những yếu tố có vai trò rất quan trọng trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh. Nguồn lực tài chính bao gồm ngân sách nhà nước và nguồn tài chính ngoài ngân sách là hỗ trợ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đối với công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh nói riêng thì việc đảm bảo tài chính chỉ từ ngân sách nhà nước. Chế độ chi từ ngân sách cho công tác thẩm định ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thẩm định. Nếu chế độ chi đảm bảo cho nhu cầu tối thiểu của cuộc sống thì cán bộ, công chức làm công tác thẩm định mới có động lực để chuyên tâm đầu tư chất xám cho công việc. 1.3 Khái niệm chất lượng và chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 1.3.1 Khái niệm chất lượng Có rất nhiều cách hiểu khác nhau về chất lượng. Tùy theo đối tượng sử dụng, khái niệm chất lượng được tiếp cận ở những góc độ khác nhau, chẳng hạn như người sản xuất coi chất lượng là điều họ phải làm để đáp ứng các quy định và yêu

27 cầu do khách hàng đặt ra, để được khách hàng chấp nhận, chất lượng được so sánh với chất lượng của đối thủ cạnh tranh và đi kèm theo các chi phí, giá cả. Chất lượng có thể được quan niệm là sự vượt trội, sự xuất sắc, là sự đạt được một số tiêu chuẩn đặt trước. Ở một góc độ khác, chất lượng là sự phù hợp với mục tiêu. Chất lượng có mối liên hệ trực tiếp với mục tiêu và biểu hiện của chất lượng là một chỉ số vận động theo mục tiêu định trước. Theo từ điển Tiếng Việt phổ thông: “Chất lượng là tổng thể những tính chất, những thuộc tính cơ bản của sự vật, làm cho sự vật này phân biệt với sự vật khác”. Ở khái niệm này, chất lượng được hiểu là đặc tính khách quan của sự vật. Chất lượng biểu hiện ra bên ngoài các thuộc tính. Nó là cái liên kết các thuộc tính của sự vật lại làm một, gắn bó với sự vật như một tổng thể, bao quát toàn bộ sự vật và không tách khỏi sự vật. Sự vật trong khi vẫn còn là bản thân nó thì không thể mất chất lượng của nó. Sự thay đổi chất lượng kéo theo sự thay đổi của sự vật về căn bản. Chất lượng của sự vật bao giờ cũng gắn liền với tính quy định về số lượng của nó và không thể tồn tại ngoài tính quy định ấy. Mỗi sự vật bao giờ cũng là sự thống nhất của chất lượng và số lượng. Theo tiêu chuẩn số 8402-86 (Tổ chức tiêu chuẩn quốc tế ISO) và tiêu chuẩn số TCVN 5814-94 (Tiêu chuẩn Việt Nam): “Chất lượng là tập hợp các đặc tính của một thực thể, đối tượng; tạo cho chúng khả năng thoả mãn những nhu cầu đã nêu ra hoặc tiềm ẩn”. Theo tiêu chuẩn ISO 9001-2000: “Chất lượng là mức độ của một tập hợp các đặc tính vốn có của một sản phẩm, hệ thống hoặc quá trình thỏa mãn các yêu cầu của khách hàng và các bên có liên quan”. Yêu cầu là những nhu cầu hay mong đợi đã được công bố (đã nêu), ngầm hiểu chung hay tiềm ẩn. Ở khái niệm này chất lượng là khái niệm đặc trưng cho khả năng thỏa mãn nhu cầu của khách hàng. Vì vậy, sản phẩm hay dịch vụ nào không đáp ứng được nhu cầu của khách hàng thì bị coi là kém chất lượng cho dù trình độ công nghệ sản xuất ra có hiện đại đến đâu đi nữa. Đánh giá chất lượng cao hay thấp phải đứng trên quan điểm người tiêu dùng. Cùng một mục đích sử dụng như nhau, sản phẩm nào thoả mãn nhu cầu tiêu dùng

28 cao hơn thì có chất lượng cao hơn. Yêu cầu của khách hàng đối với sản phẩm hay dịch vụ thường là: tốt, đẹp, bền, sử dụng lâu dài, thuận lợi, giá cả phù hợp. Các khái niệm về chất lượng trên đây cho dù được tiếp cận dưới góc độ nào đều phải đảm bảo được hai đặc trưng chủ yếu: Thứ nhất: Chất lượng luôn luôn gắn liền với thực thể vật chất nhất định, không có chất lượng tách biệt khỏi thực thể. Thực thể được hiểu theo nghĩa rộng, không chỉ là sản phẩm mà còn bao hàm cả các công tác , quá trình. Thứ hai: Chất lượng được đo bằng sự thoả mãn nhu cầu. Nhu cầu bao gồm cả những nhu cầu đã nêu ra và những nhu cầu tiềm ẩn được phát hiện trong quá trình sử dụng. Nhu cầu luôn biến động nên chất lượng cũng luôn luôn biến động theo thời gian, không gian, điều kiện sử dụng. Nhu cầu có thể được công bố rõ ràng dưới dạng các quy định, tiêu chuẩn nhưng cũng có những nhu cầu không thể miêu tả rõ ràng, người sử dụng chỉ có thể cảm nhận chúng, hoặc có khi chỉ phát hiện được chúng trong quá trình sử dụng. Vậy có thể hiểu chất lượng là tổng hợp những chỉ tiêu, những đặc trưng của sản phẩm thể hiện mức thỏa mãn những nhu cầu trong những điều kiện xác định. 1.3.2 Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL Xây dựng pháp luật là công tác của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền thực hiện theo trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành QPPL theo quy định. Theo đó, sản phẩm của quá trình xây dựng pháp luật là các VBQPPL, tạo lập hệ thống VBQPPL điều chỉnh tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Khi nói đến chất lượng xây dựng pháp luật cần nói đến các tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng pháp luật được quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14-5-2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Đó là các tiêu chí về tính hợp pháp, hợp lý, tính khả thi, dân chủ, minh bạch và kỹ thuật xây dựng pháp luật. Tùy theo đối tượng sử dụng, từ “chất lượng” có ý nghĩa khác nhau. Người soạn thảo văn bản QPPL được coi là chất lượng khi văn bản họ làm ra đáp ứng các quy định của pháp luật và yêu cầu của cấp trên đặt ra, để được các cơ quan,

29 tổ chức, công dân áp dụng. Chất lượng văn bản QPPL ở địa phương được coi là tốt khi các văn bản QPPL được các cơ quan, tổ chức và công dân áp dụng một các dễ dàng và hiệu quả. Theo đó, công tác thẩm định được coi là có chất lượng khi cơ quan chuyên môn thẩm định văn bản QPPL có đội ngũ cán bộ, công chức có kinh nghiệm, trình độ chuyên môn cao; các cơ sở pháp lý cho công tác thẩm định dự thảo VBQPPL rõ ràng để cơ quan chuyên môn đưa ra Báo cáo thẩm định dự thảo VBQPPL vừa đáp ứng được yêu cầu, quy định trong luật vừa đáp ứng được yêu cầu của cấp trên và cơ quan soạn thảo. Công tác thẩm định dự thảo VBQPPL tại địa phương có chất lượng khi đáp ứng các tiêu chí: - Áp dụng đúng pháp luật nhưng phải phù hợp với đặc điểm, tình hình địa phương, mà tình hình địa phương luôn luôn biến động nên chất lượng cũng luôn luôn biến động theo thời gian, không gian, quy định áp dụng. Khi đánh giá chất lượng công tác thẩm định, ta phải xét đến mọi công tác và các bước của cơ quan Tư pháp tiến hành thẩm định văn bản QPPL. Do có liên quan đến sự thỏa mãn những văn bản luật cụ thể. Các văn bản QPPL này không chỉ từ Trung ương mà còn đến từ tình hình thực tiễn ở địa phương. - Chất lượng công tác thẩm định có thể áp dụng cho một hệ thống, một quá trình. Sau khi văn bản QPPL ban hành có sự kiểm tra nghiêm ngặt của Cục kiểm tra văn bản QPPL – Bộ Tư pháp về kiểm soát chất lượng văn bản QPPL. Chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL có tác động mạnh đến trình độ xây dựng pháp luật, tác động tới quy mô của việc thực hiện pháp luật. Nếu thẩm định không chuẩn xác có thể sẽ gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định, hời hợt, không nắm bắt, tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ thẩm định sẽ làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để giải quyết những mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành. Chỉ có thông qua công tác thẩm định của cơ quan, người có thẩm quyền mới đánh giá những mặt được, chưa được của các dự thảo và từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự án, dự thảo. Chẳng hạn, khi chúng ta tiến hành xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng trên địa bàn tỉnh còn có

30 hiện tượng giao các dự thảo cho các Sở, Ban, ngành chủ trì xây dựng nội dung thì việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm bảo đảm chất lượng là việc làm không thể thiếu được. Hơn nữa, thẩm định còn có giá trị: buộc chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự thảo phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định; Có thể phủ quyết một phần hoặc toàn bộ nội dung của dự thảo, dự án; đưa ra kiến nghị, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định và tạo ra cơ chế phối hợp giải quyết công việc có tính chất liên ngành giữa chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự thảo với các cơ quan, tổ chức hữu quan. Như vậy, ngoài giá trị là xem xét, kiểm tra (đôi khi là tư vấn) công tác thẩm định còn tạo ra một cơ chế bắt buộc các chủ thể phải thực hiện các ý kiến của cơ quan thẩm định. Giá trị pháp lý này ở nước ta còn bị coi nhẹ.

31 Tiểu kết chương 1 Thẩm định là khâu quan trọng quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để văn bản có tính hợp pháp, hợp hiến, tính khả thi cao và hợp lòng dân. Luận văn đã đi sâu phân tích một số vấn đề là cơ sở lý luận để triển khai các nội dung chương tiếp theo: Trước hết Luận văn ,cập nhật một số khái niệm ( văn bản QLNN, văn bản QPPL…) theo quy định hiện hành, nội hàm của khái niệm chất lượng, chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản. Luận văn cũng đã tập trung phân tích những nét cơ bản về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Luận văn chỉ ra những nội dung chủ yếu của công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND như: trình tự, thủ tục, yêu cầu, các yếu tố ảnh hưởng,… Từ đó nhấn mạnh : thẩm định dự thảo văn bản là một công tác có ý nghĩa quan trọng và là một bước quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL.

32 Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH 2.1. Chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Sở tư pháp tỉnh Hòa Bình Trên cơ sở Thông tư Liên tịch của Bộ Tư pháp - Bộ Nội vụ số 23/2014/TTLT-BTP-BNV ngày 22/12/2014 hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND cấp tỉnh, Phòng Tư pháp thuộc UBND cấp huyện và công tác tư pháp của UBND cấp xã. Ngày 12/5/2017, UBND tỉnh Hòa Bình ban hành Quyết định số 14/2015/QĐ-UBND ngày 12/5/2015 quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình. Trong đó quy định, Sở Tư pháp có chức năng tham mưu, giúp UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN về công tác xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý VBQPPL; phổ biến, giáo dục pháp luật; công chứng; chứng thực; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; trọng tài thương mại; hộ tịch; quốc tịch; lý lịch tư pháp; luật sư; tư vấn pháp luật; trợ giúp pháp lý; giám định tư pháp; hòa giải ở cơ sở; bán đấu giá tài sản và công tác tư pháp khác theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó quy định rõ, Sở Tư pháp có nhiệm vụ “Thẩm định các dự thảo VBQPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành theo quy định của pháp luật” theo điểm c khoản 4 Điều 2 Quyết định và Phòng Xây dựng và Kiểm tra VBQPPL là đơn vị được giao nhiệm vụ tham mưu cho lãnh đạo Sở để thẩm định các dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình. Tại Mục 3 Quy định ban hành kèm theo Quyết định 14/2015/QĐ-UBND ngày 12/5/2015 của UBND tỉnh Hòa Bình quy định tổ chức, bộ máy của Sở Tư pháp gồm: Giám đốc và không quá 02 Phó Giám đốc. Tuy nhiên, hiện tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình chỉ có 01 Giám đốc và 01 Phó Giám đốc. Các phòng chuyên môn giúp việc cho Giám đốc gồm: - Văn phòng Sở ; - Thanh tra Sở;

33 - Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; - Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật; - Phòng Phổ biến, giáo dục pháp luật; - Phòng Hành chính tư pháp (hộ tịch, quốc tịch, lý lịch tư pháp); - Phòng Bổ trợ tư pháp (quản lý luật sư, tư vấn pháp luật, giám định tư pháp, công chứng, bán đấu giá tài sản, Trọng tài Thương mại). Giám đốc Sở Tư pháp quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng, Thanh tra và các phòng chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Sở theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo quy định tại Quyết định 14/2015/QĐ-UBND ngày 12/5/2015 thì có thêm phòng Kiểm soát thủ tục hành chính nhưng do năm 2017 theo quy định của Trung ương và UBND tỉnh thì phòng Kiểm soát thủ tục hành chính được sát nhập lên Văn phòng UBND tỉnh. Theo quy định, Văn phòng Sở Tư pháp có Chánh Văn phòng và không quá 02 Phó Chánh Văn phòng; Thanh tra Sở Tư pháp có Chánh Thanh tra và không quá 02 Phó Chánh Thanh tra; các phòng nghiệp vụ có Trưởng phòng và không quá 02 Phó Trưởng phòng. Các chức danh này do Giám đốc Sở Tư pháp bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm theo phân cấp của UBND tỉnh. Riêng chức danh Chánh Thanh tra Sở Tư pháp trước khi bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm phải có thoả thuận với Chánh Thanh tra tỉnh. Với những đặc điểm về địa lý và kinh tế - xã hội là vùng núi phía Tây Bắc, đa số là người dân tộc thiểu số; công tác kinh tế - xã hội quy mô chưa lớn, đời sống người dân còn nghèo khó. Do đó, chính quyền tỉnh Hòa Bình phải thường xuyên ban hành các văn bản QLNN để các tổ chức, cá nhân, người dân có thể kịp thời áp dụng những chính sách, ưu đãi mới của Nhà nước quy định cho địa phương; trong đó, số lượng VBQPPL tính từ năm 2016 đến nay, HĐND và UBND tỉnh đã ban hành 246 VBQPPL. Ngoài việc ban hành VBQPPL để triển khai thực hiện các chính sách của Nhà nước và thi hành Hiến pháp, văn bản pháp luật của Trung ương; trong giới hạn thẩm quyền được giao, HĐND và UBND tỉnh còn phải đưa ra nhiều chính sách, ban hành các VBQPPL mang tính đặc thù ở địa phương, tạo điều kiện