Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình

4 Quốc gia, năm 2014. Luận văn này đề cập đến vấn đề thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cả HĐND và UBND. Đồng thời, những vấn đề nghiên cứu tập trung vào giai đoạn thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 nên không đánh giá được thực tiễn thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015; Bài viết: "Kinh nghiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh từ Sở Tư pháp Thành phố Cần Thơ" của TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện đãng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, bài viết: “Vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định công tác xây dựng dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND” của Vũ Ngọc Hà, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật. Các bài nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng do hạn chế trong một bài nghiên cứu ngắn nên chỉ tập trung vào những vấn đề có tính pháp lý mà không phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại các địa phương. Trong bài TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện chủ yếu dựa trên cơ sở pháp lý của các văn bản đã cũ, một số nội dung chưa phù hợp với Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015… Các bài nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng mới chỉ tập trung vào những vấn đề có tính pháp lý mà chưa phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại các địa phương. Nhìn chung các nghiên cứu này vẫn chưa đánh giá được một cách toàn diện những ưu điểm và hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh đồng thời cũng chưa đưa ra được những giải pháp phù hợp để nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh theo những yêu cầu mới được đặt ra trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Những kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học và các nhà nghiên cứu là những tài liệu có giá trị để tác giả luận văn tham khảo. Từ đó, đề tài đi sâu nghiên cứu sâu những vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác thẩm định dự thảo văn bản

5 QPPL cấp tỉnh tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình, đề xuất những giải pháp toàn diện , góp phần nâng cao chất lượng công tác này trong giai đoạn hiện nay. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu: Làm rõ cơ sở lý luận của thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản QPPL của cấp tỉnh; đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: - Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản QPPL của tỉnh: quan niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh…. - Đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế. - Kiến nghị một số các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài xem xét đánh giá bước thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh hòa bình. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình từ năm 2016 đến nay. 5. Phương pháp luận và Phương pháp nghiên cứu: 5.1. Phương pháp luận Luận văn lấy phép biện chứng duy vật của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về ban hành văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói riêng làm phương pháp luận nghiên cứu.

6 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội cơ bản như: Phương pháp khảo nghiên cứu tài liệu; Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê… 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hoàn thiện cơ sở khoa học về công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản QPPL văn bản QPPL của cấp tỉnh nói riêng. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn góp phần tổng kết thực tiễn công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình thời gian qua, làm rõ những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế và xác định rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, từ đó đưa ra những giải pháp có tính khả thi đáp ứng yêu cầu của tình hình mới và khắc phục những bất cập, hạn chế từ thực tiễn công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Hòa Bình. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Chương 2: Thực trạng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hoà Bình Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh Hoà Bình.

7 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Khái niệm Văn bản và văn bản quản lý nhà nước Văn bản là phương tiện dùng để ghi lại và truyền đạt lại thông tin trong đời sống xã hội. Nó giữ vai trò quan trọng không thể thiếu trong công tác đời sống con người. Văn bản Quản lý Nhà nước là phương tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình QLNN, do đó xây dựng ban hành các văn bản QLNN cần được xem là một bộ phận hữu cơ của công tác QLNN và là một trong những biểu hiện quan trọng của công tác này. Giáo trình “Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản” do Học viện Hành chính Quốc gia biên soạn đã nêu khái niệm văn bản quản lý nhà nước như sau: “Văn bản quản lý nhà nước là những thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thực thi bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ các mối quan hệ quản lý nội bộ của Nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân”. Như vậy, văn bản quản lý nhà nước là văn bản được hình thành trong công tác quản lý và lãnh đạo nói chung dùng để thực hiện việc ghi lại và truyền lại các quyết định quản lý cũng như cụ thể hóa pháp luật để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước. Văn bản phân loại theo hiệu lực pháp lý gồm có: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, văn bản chuyên môn nghiệp vụ. 1.1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật

8 Văn bản quy phạm pháp luật là công cụ, đồng thời là sản phẩm quan trọng của quản lý nhà nước. Văn bản QPPL là nguồn trực tiếp của pháp luật do đó nó có ý nghĩ rất lớn, điều chỉnh các quan hệ xã hội lập một trật tự pháp luật vì sự phát triển lành mạnh của xã hội và của từng cá nhân. Yêu cầu đặt ra phải xây dựng những văn bản QPPL có chất lượng phù hợp với các đòi hỏi của cuộc sống. Tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy định như sau: “Văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL” Từ khái niệm nêu trên, có thể thấy văn bản QPPL gồm có 04 dấu hiệu đặc trưng sau: Thứ nhất: do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức được quy định tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản QPPL. Thứ hai: việc ban hành theo đúng trình tự, thủ tục quy định đối với từng hình thức văn bản tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị định số 34/NĐ-CP ngày 16/5/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thứ ba: các quy tắc xử sự chung trong văn bản được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương. Thứ tư: được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế hoặc áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự.v.v...). 1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh: Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Cụ thể như sau:

9 Bảng 1.1.2 Các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Cơ quan nhà nước Văn bản quy phạm pháp luật Quốc hội Hiến pháp, luật, nghị quyết UBTVQH Pháp lệnh, nghị quyết; Nghị quyết liên tịch Chủ tịch nước Lệnh, quyết định Chính phủ Nghị định; Nghị quyết liên tịch Thủ tướng Quyết định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Thông tư; Thông tư liên tịch Hội đồng Thẩm phán TANDTC Nghị quyết Chánh án TANDTC Thông tư; Thông tư liên tịch Viện trưởng VKSNDTC Thông tư; Thông tư liên tịch Tổng Kiểm toán Nhà nước Quyết định Hội đồng nhân dân Nghị Quyết Ủy ban nhân dân Quyết định Quy định tại : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Như vậy, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tại cấp tỉnh gồm có Hội đồng nhân dân tỉnh và Uỷ ban nhân dân tỉnh. Đặc điểm: Đặc điểm của văn bản QPPL là những dấu hiệu quan trọng để người có trách nhiệm cần dựa vào nhận diện chính xác đối tượng thẩm định. Văn bản QPPL cấp tỉnh có những đặc điểm chung của hệ thống văn bản QPPL và những đặc điểm riêng cụ thể như sau: Thứ nhất, văn bản QPPL của cấp tỉnh có chứa QPPL áp dụng trong phạm vi

10 nội tỉnh: Theo từ điển tiếng Việt, QPPL là những quy tắc, chuẩn mực mang tính bắt buộc chung phải thi hành hay thực hiện đối với tất cả tổ chức, cá nhân có liên quan, và được ban hành hoặc thừa nhận bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 3 của Luật ban hành văn bản năm 2015 thì QPPL trong văn bản QPPL của cấp tỉnh phải bao gồm quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi đơn vị hành chính cấp tỉnh. Đây là điểm khác biệt cơ bản so với dự thảo các văn bản áp dụng pháp luật vì các dự thảo văn bản áp dụng pháp luật chỉ đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể như một công dân, một tổ chức xã hội, một doanh nghiệp, cá nhân cán bộ, công chức…, và chỉ được áp dụng một lần. Thứ hai, văn bản QPPL của cấp tỉnh được thể hiện theo hình thức và nội dung được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL. Trước hết, văn bản QPPL của cấp tỉnh phải được xây dựng để trình cho HĐ ND, UBND cấp tỉnh ban hành trong phạm vi thẩm quyền theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL. Với thẩm quyền của cấp tỉnh hiện nay, văn bản QPPL của cấp tỉnh phải bảo đảm trên cả 2 phương diện nội dung và hình thức. - Về hình thức: cấp tỉnh được ban hành văn bản QPPL theo hai hình thức Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND. - Về nội dung: nội dung của Nghị quyết bao gồm những văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Các biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Nội dung của Quyết định bao gồm những QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của UBND cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định chung về nội dung văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh ban hành, bao gồm: + Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan

11 nhà nước cấp trên; + Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; + Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. [49] Quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã ngắn gọn, rõ ràng hơn so với trước đây. Thứ ba, văn bản QPPL của cấp tỉnh phải được xây dựng theo trình tự, thủ tục luật định. Đây là đặc điểm khác biệt giữa việc ban hành Nghị quyết và Quyết định là văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh so với việc ban hành các văn bản cá biệt. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL đã được quy định rất cụ thể, chi tiết, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải tuân thủ. Trước đây, để ban hành văn bản QPPL cấp tỉnh thì phải thực hiện theo các bước như: lập chương trình dự kiến; tổ chức soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo; thông qua, ký; công bố công khai.... 1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật: 1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật 1.2.1.1 Khái niệm Thẩm định là một bước quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Hiện nay, thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau, với cách hiểu thông thường, Từ điển tiếng việt thông dụng giải thích “thẩm định” là xem xét để xác định về chất lượng. Dưới góc độ pháp lý, Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn đưa ra khái niệm: “Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Công tác này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện,… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định dự thảo văn bản QPPL. Như vậy, thẩm định trước hết là công tác mang tính pháp lý của chủ thể có

12 thẩm quyền. Mục đích là xem xét, đánh giá dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật. Khi xem xét, đánh giá nội dung của dự thảo văn bản, có thể có nhiều cách nhìn nhận từ những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất của văn bản. Nhưng, từ góc độ thẩm định, việc xem xét, đánh giá dự thảo là việc kiểm tra trước, có tính chất “tiền kiểm” nhằm phát hiện những nội dung vi phạm, những hạn chế, thiếu sót và đưa ra những cảnh bảo có tính phòng ngừa những sai phạm có thể có, để văn bản được ban hành khắc phục những hạn chế, thiếu sót trong dự thảo. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 không đề cập đến tính khả thi trong văn bản . Cơ quan thẩm định có thể cho ý kiến hoặc không cần cho ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản. Thực tế cho thấy, bên cạnh việc thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật của dự thảo văn bản thì việc thẩm định về tính khả thi cũng rất quan trọng. Ngoài ý nghĩa xem xét văn bản quy phạm pháp luật có đủ khả năng thực hiện trên thực tế hay không, nó còn có mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp và sự thỏa mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là thuộc tính của những văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội.

13 Hình 1.2.1.1 Sơ đồ các bước trong quy trình Xây dựng và ban hành văn bản QPPL của tỉnh Phân công cơ quan, tổ chức trình Thẩm định Sở Tư pháp Thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định Đăng tải, lấy ý kiến, tiếp thu ý kiến ( cơ quan chủ trì soạn thảo) Thảo luận, quyết định trình Thảo luận, quyết định thông qua Ký chứng thực hoặc ký ban hành Đăng công báo Phân công cơ quan soạn thảo ( cơ quan trình soạn thảo) Soạn thảo (Cơ quan chủ trì soạn thảo)