Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA CAO THỊ KIM THANH CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH D Ự THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - NĂM 2020

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA CAO THỊ KIM THANH CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH D Ự THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành : Quản lý công Mã số : 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM THỊ NINH HÀ NỘI- NĂM 2020

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công: “Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hoà Bình” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin, số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ luận văn nào trước đây. Tác giả Cao Thị Kim Thanh

LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn của mình, bên cạnh sự cố gắng, nỗ lực của bản thân, tôi còn nhận được sự quan tâm, tạo điều kiện giúp đỡ của Ban Giám đốc, các Giáo sư, Tiến sỹ, các Thầy, Cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình giảng dạy, hướng dẫn tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu cũng như hoàn thành luận văn. Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Phạm Thị Ninh đã tận tình chỉ dạy, động viên để tôi hoàn thành luận văn này. Xin cảm ơn UBND tỉnh Hòa Bình, lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình, các cơ quan, tổ chức, cá nhân tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình và bạn bè, đồng nghiệp, gia đình đã tạo điều kiện thuận lợi trong thời gian tôi tìm hiểu và cung cấp tài liệu, số liệu để tôi hoàn thành luận văn. Do còn hạn chế về mặt thời gian cũng như kinh nghiệm nghiên cứu nên Luận văn không thể tránh khỏi thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của các thầy cô và bạn bè đồng nghiệp. Xin chân thành cảm ơn! Tác giả Cao Thị Kim Thanh

MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT......................................................... 7 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật ..................................................... 7 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật .................................................. 7 1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh: ..................................................... 8 1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật: ...................................................... 11 1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật .................. 11 1.2.2 Thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp ................... 15 1.2.3 Nội dung trong Báo cáo thẩm định VBQPPL ........................................ 18 1.2.4 Trình tự thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Sở Tư pháp ......... 23 1.2.5 Tổ chức bộ máy của cơ quan thẩm định dự thảo VBQPPL .................... 25 1.3 Khái niệm chất lượng và chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ................................................................................................ 26 1.3.1 Khái niệm chất lượng ................................................................................. 26 1.3.2 Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL ............................... 28 Tiểu kết chương 1 ............................................................................................... 31 Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH ... 32 2.1. Chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Sở tư pháp tỉnh Hòa Bình ............. 32 2.2 Thực trạng về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình từ năm 2016 đến nay ...................................................................................... 34 2.2.1 Đội ngũ công chức làm công tác thẩm định của Sở Tư pháp .................. 36 2.2.2. Về các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định ................................ 38 2.2.3 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật qua các năm đã được thẩm định .................... 40 2.2.4. Về tổ chức thực hiện công tác thẩm định ............................................. 45 2.2.5 Đánh giá kết quả, nguyên nhân và hạn chế của công tác thẩm định dự thảo VBQPPL ..................................................................................................... 59 Tiểu kết chương 2 ............................................................................................... 63 Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA TỈNH HÒA BÌNH .......................................................................................... 64

3.1 Phương hướng ............................................................................................... 66 3.1.1 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình phải đáp ứng yêu cầu đổi mới công tác xây dựng pháp luật giai đoạn hiện nay ............................................................................................................. 66 3.1.2 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình gắn liền với việc thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương ............ 67 3.1.3 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình phải được đặt trong tổng thể yêu cầu nâng cao chất lượng xây dựng văn bản QPPL nói chung ........................................................................................... 67 3.1.4 Nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL cần đổi mới tổ chức bộ máy, lề lối làm việc, nâng cao chất lượng thực thi công vụ và xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hiện đại ..................................... 68 3.2 Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo VBQPPL ........................................................................................................ 68 3.2.1 Hoàn thiện thể chế .................................................................................. 68 3.2.2 Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo và hướng dẫn nghiệp vụ thẩm định dự thảo văn bản QPPL................................................................................. 71 3.2.3 Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức làm công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL ................................................... 72 3.2.4 Tăng cường phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình ................................................... 74 3.2.5 Đầu tư kinh phí và cơ sở vật chất cho công tác thẩm định .................... 75 3.2.6 Nâng cao chất lượng việc tổ chức thẩm định ........................................ 78 Tiểu kết chương 3 ........................................................................................... 82 KẾT LUẬN .................................................................................................. 83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................... 85 PHỤ LỤC .................................................................................................. 91

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân QPPL: Quy phạm pháp luật VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật

1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. “Nhà nước được tổ chức và công tác theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật…”. Chính vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật là nội dung quan trọng hàng đầu trong công tác quản lý nhà nước. Để xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi, việc xây dựng, ban hành các văn bản QPPL phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Một trong những bước quan trọng trong quy trình xây dựng một văn bản QPPL nói chung là thẩm định. Thẩm định được thực hiện trước khi trình dự thảo văn bản QPPL cho cơ quan có thẩm quyền ban hành. Trong thời gian qua công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực hiện dựa trên các quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL, góp phần quyết định đến chất lượng cũng như tính đồng bộ, thống nhất, khả thi của văn bản QPPL. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới liên quan đến nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng văn bản QPPL. Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, thẩm định dự thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phòng Tư pháp thực hiện. Trong đó, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo các văn bản QPPL của cấp tỉnh bao gồm dự thảo nghị quyết của HĐND, dự thảo quyết định của UBND . Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về kết quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL, dự án, dự thảo văn bản QPPL. Trong những năm gần đây, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về xây dựng văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản nói riêng, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã từng bước được nâng cao. Tại tỉnh Hòa Bình, công tác thẩm định dự thảo văn bản được chính quyền quan tâm, chú trọng

2 đầu tư về nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra văn bản QPPL. Tuy nhiên, do một số nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến công tác thẩm định văn bản QPPL còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng các văn bản sau khi được ban hành. Từ năm 2016 đến nay, vẫn còn có những Nghị quyết của HĐND, Quyết định do UBND tỉnh ban hành có nội dung chưa đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý, cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế. Những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh Hòa Bình đã đặt ra yêu cầu cần có sự nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện, thấu đáo dưới từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn về công tác thẩm định, kiểm tra đồng thời để đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định và kiểm tra văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình. Với cương vị là công chức đang làm việc tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa bình học viên lựa chọn đề tài: “Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hoà Bình” để nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và cấp tỉnh nói riêng đã được đề cập đến trong nhiều sách chuyên khảo, đề tài khoa học, Luận văn, Luận án, cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ, bài báo, bài nghiên cứu. Có thể kể đến những sách chuyên khảo, nghiên cứu tiêu biểu sau đây: - Sách Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của PGS.TSKH Nguyễn Văn Thâm – Học viện Hành chính “Nội dung cuốn sách bao gồm một số vấn đề chủ yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng các văn bản quản lý nhà nước như: thẩm quyền ban hành văn bản theo pháp luật hiện hành, vai trò của văn bản trong công tác quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo và thể thức văn bản quản lý nhà nước, các mẫu văn bản cần thiết và kỹ năng quản lý văn bản, v.v… trong đó đã đề cập đến quy trình cơ bản trong các bước thẩm định văn bản quy phạm pháp luật. - Cuốn sách Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước,của PGS. TS Văn Tất Thu do NXB Chính trị quốc gia xuất bản năm 2013, đã làm rõ

3 những vấn đề lý luận chung về văn bản, lịch sử hình thành công tác văn bản ở Việt Nam từ 1945 đến nay, nội dung, nhiệm vụ chủ yếu của văn bản. Đặc biệt cuốn sách đã dành một chương riêng cho văn bản quy phạm pháp luật. Trong chương này tác giả đã làm rõ: khái niệm, vai trò, phân loại và nội dung, thể thức, kết cấu, ngôn ngữ và văn phong, hiệu lực thẩm quyền ban hành, sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ, đình chỉ nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tác giả cũng đã nêu đến công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một trong những bước quan trọng để xây dựng và ban hành vản bản quy phạm pháp luật. Đây là cuốn sách đề cập khá toàn diện những vấn đề lý luận chung về văn bản, văn bản quy phạm pháp luật. - Cuốn sách Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL của Bộ Tư pháp: “Cuốn sách cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật. Đối tượng phục vụ của cuốn Sổ tay là các cán bộ, công chức tham gia vào công tác lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL, đặc biệt là cán bộ pháp chế các bộ, ngành. Cuốn Sổ tay cũng có thể là tài liệu nghiên cứu và tham khảo hữu ích đối với Đại biểu Quốc hội, những người làm công tác thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cán bộ nghiên cứu, giảng dạy và sinh viên của các trường đại học chuyên ngành luật và bạn đọc có nhu cầu tìm hiểu về lĩnh vực xây dựng pháp luật”; Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp của Bộ Tư pháp; Đây là những công trình nghiên cứu, bài viết, tài liệu đề cập một cách chung nhất về thẩm định dự thảo văn bản QPPL, trong đó chủ yếu đề cập đến những vấn đề mang tính nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL. Một số ít công trình nghiên cứu chuyên sâu những nội dung liên quan đến công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh, ví dụ: Luận văn Thạc sĩ luật học: "Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh – qua thực tiễn Thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thị Thanh Tâm, Khoa Luật Đại học