Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình
6,645
454
127
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
…………/………… ……/……
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
CAO THỊ KIM THANH
CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH
D
Ự THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
HÀ NỘI - NĂM 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ
…………/………… ……/……
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
CAO THỊ KIM THANH
CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH
D
Ự THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành : Quản lý công
Mã số : 8 34 04 03
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM THỊ NINH
HÀ NỘI- NĂM 2020
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, Luận văn Thạc sỹ Quản lý công: “Chất lượng công tác
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hoà
Bình” là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các thông tin, số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và
chưa được ai công bố trong bất kỳ luận văn nào trước đây.
Tác giả
Cao Thị Kim Thanh
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn của mình, bên cạnh sự cố gắng, nỗ lực của bản thân,
tôi còn nhận được sự quan tâm, tạo điều kiện giúp đỡ của Ban Giám đốc, các Giáo
sư, Tiến sỹ, các Thầy, Cô giáo của Học viện Hành chính quốc gia đã tận tình
giảng
dạy, hướng dẫn tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu cũng như hoàn thành
luận văn.
Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Phạm Thị Ninh đã tận
tình chỉ dạy, động viên để tôi hoàn thành luận văn này.
Xin cảm ơn UBND tỉnh Hòa Bình, lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình, các
cơ quan, tổ chức, cá nhân tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình và bạn bè, đồng nghiệp,
gia
đình đã tạo điều kiện thuận lợi trong thời gian tôi tìm hiểu và cung cấp tài
liệu, số
liệu để tôi hoàn thành luận văn.
Do còn hạn chế về mặt thời gian cũng như kinh nghiệm nghiên cứu nên Luận
văn không thể tránh khỏi thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự góp ý, chỉ bảo của
các thầy cô và bạn bè đồng nghiệp.
Xin chân thành cảm ơn!
Tác giả
Cao Thị Kim Thanh
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU
....................................................................................................
1
Chương 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ
THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT......................................................... 7
1.1.
Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật
..................................................... 7
1.1.1.
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
.................................................. 7
1.1.2 Văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh:
..................................................... 8
1.2 Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật:
...................................................... 11
1.2.1 Khái niệm, vai trò của thẩm định dự thảo văn bản pháp luật
.................. 11
1.2.2 Thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Sở Tư pháp
................... 15
1.2.3 Nội dung trong Báo cáo thẩm định VBQPPL
........................................ 18
1.2.4 Trình tự thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Sở Tư pháp .........
23
1.2.5 Tổ chức bộ máy của cơ quan thẩm định dự thảo VBQPPL ....................
25
1.3 Khái niệm chất lượng và chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật
................................................................................................
26
1.3.1 Khái niệm chất lượng
.................................................................................
26
1.3.2
Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL
............................... 28
Tiểu kết chương 1
...............................................................................................
31
Chương 2:
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI SỞ TƯ PHÁP TỈNH HÒA BÌNH ... 32
2.1. Chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Sở tư pháp tỉnh Hòa Bình .............
32
2.2 Thực trạng về công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa
Bình từ năm 2016 đến nay
......................................................................................
34
2.2.1 Đội ngũ công chức làm công tác thẩm định của Sở Tư pháp ..................
36
2.2.2. Về các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định
................................ 38
2.2.3 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật qua các năm đã được thẩm định
.................... 40
2.2.4. Về tổ chức thực hiện công tác thẩm định
............................................. 45
2.2.5 Đánh giá kết quả, nguyên nhân và hạn chế của công tác thẩm định dự
thảo VBQPPL
.....................................................................................................
59
Tiểu kết chương 2
...............................................................................................
63
Chương 3:
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT
LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA TỈNH HÒA BÌNH
..........................................................................................
64
3.1 Phương hướng
...............................................................................................
66
3.1.1 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa
Bình phải đáp ứng yêu cầu đổi mới công tác xây dựng pháp luật giai đoạn hiện
nay
.............................................................................................................
66
3.1.2 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa
Bình gắn liền với việc thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương
............ 67
3.1.3 Nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa
Bình phải được đặt trong tổng thể yêu cầu nâng cao chất lượng xây dựng văn
bản QPPL nói chung
...........................................................................................
67
3.1.4 Nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL cần
đổi mới tổ chức bộ máy, lề lối làm việc, nâng cao chất lượng thực thi công vụ
và xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hiện đại
..................................... 68
3.2 Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định dự
thảo VBQPPL
........................................................................................................
68
3.2.1 Hoàn thiện thể chế
..................................................................................
68
3.2.2 Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo và hướng dẫn nghiệp vụ thẩm
định dự thảo văn bản
QPPL.................................................................................
71
3.2.3 Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức
làm công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL
................................................... 72
3.2.4 Tăng cường phối hợp giữa các chủ thể tham gia vào công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của tỉnh Hòa Bình
................................................... 74
3.2.5 Đầu tư kinh phí và cơ sở vật chất cho công tác thẩm định
.................... 75
3.2.6 Nâng cao chất lượng việc tổ chức thẩm định
........................................ 78
Tiểu kết chương 3
...........................................................................................
82
KẾT LUẬN
..................................................................................................
83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
.......................................................... 85
PHỤ LỤC
..................................................................................................
91
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: Ủy ban nhân dân
QPPL: Quy phạm pháp luật
VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân
dân”. “Nhà nước được tổ chức và công tác theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã
hội bằng Hiến pháp và pháp luật…”. Chính vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện
pháp luật là nội dung quan trọng hàng đầu trong công tác quản lý nhà nước.
Để xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi, việc xây
dựng, ban hành các văn bản QPPL phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc, thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Một trong những bước quan
trọng
trong quy trình xây dựng một văn bản QPPL nói chung là thẩm định. Thẩm định
được thực hiện trước khi trình dự thảo văn bản QPPL cho cơ quan có thẩm quyền
ban hành. Trong thời gian qua công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL được
thực hiện dựa trên các quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL, góp phần quyết
định đến chất lượng cũng như tính đồng bộ, thống nhất, khả thi của văn bản QPPL.
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới liên
quan đến nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
văn bản QPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc
xây dựng văn bản QPPL. Trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, thẩm định dự
thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phòng Tư pháp thực hiện. Trong
đó, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo các văn bản QPPL của cấp tỉnh bao gồm dự thảo
nghị quyết của HĐND, dự thảo quyết định của UBND .
Sở Tư pháp tỉnh Hòa Bình chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có
thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về
kết quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL, dự án, dự thảo văn bản QPPL.
Trong những năm gần đây, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về
xây dựng văn bản QPPL nói chung, thẩm định dự thảo văn bản nói riêng, chất
lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã từng bước được nâng cao. Tại tỉnh Hòa
Bình, công tác thẩm định dự thảo văn bản được chính quyền quan tâm, chú trọng
2
đầu tư về nhân lực, cơ sở vật chất, tài chính… nhằm nâng cao chất lượng thẩm
định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra văn bản QPPL. Tuy nhiên, do một
số nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến công tác thẩm định văn bản
QPPL còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng các văn bản sau
khi
được ban hành. Từ năm 2016 đến nay, vẫn còn có những Nghị quyết của HĐND,
Quyết định do UBND tỉnh ban hành có nội dung chưa đảm bảo tính hợp pháp, hợp
lý, cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế. Những bất cập, hạn chế trong công tác
thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh Hòa Bình đã đặt ra yêu cầu cần có sự
nghiên cứu, đánh giá một cách toàn diện, thấu đáo dưới từ góc độ lý luận cũng
như
thực tiễn về công tác thẩm định, kiểm tra đồng thời để đề xuất các giải pháp
nhằm
nâng cao chất lượng công tác thẩm định và kiểm tra văn bản QPPL của tỉnh Hòa
Bình. Với cương vị là công chức đang làm việc tại Sở Tư pháp tỉnh Hòa bình học
viên lựa chọn đề tài: “Chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật tại Sở Tư pháp tỉnh Hoà Bình” để nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và cấp tỉnh nói riêng
đã được đề cập đến trong nhiều sách chuyên khảo, đề tài khoa học, Luận văn, Luận
án, cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ, bài báo, bài nghiên cứu. Có thể kể đến những
sách chuyên khảo, nghiên cứu tiêu biểu sau đây:
- Sách Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của PGS.TSKH
Nguyễn Văn Thâm – Học viện Hành chính “Nội dung cuốn sách bao gồm một số
vấn đề chủ yếu liên quan đến việc xây dựng và sử dụng các văn bản quản lý nhà
nước như: thẩm quyền ban hành văn bản theo pháp luật hiện hành, vai trò của văn
bản trong công tác quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo và thể thức văn bản
quản
lý nhà nước, các mẫu văn bản cần thiết và kỹ năng quản lý văn bản, v.v… trong đó
đã đề cập đến quy trình cơ bản trong các bước thẩm định văn bản quy phạm pháp
luật.
- Cuốn sách Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước,của
PGS. TS Văn Tất Thu do NXB Chính trị quốc gia xuất bản năm 2013, đã làm rõ
3
những vấn đề lý luận chung về văn bản, lịch sử hình thành công tác văn bản ở
Việt
Nam từ 1945 đến nay, nội dung, nhiệm vụ chủ yếu của văn bản. Đặc biệt cuốn sách
đã dành một chương riêng cho văn bản quy phạm pháp luật. Trong chương này tác
giả đã làm rõ: khái niệm, vai trò, phân loại và nội dung, thể thức, kết cấu,
ngôn ngữ
và văn phong, hiệu lực thẩm quyền ban hành, sửa đổi bổ sung, thay thế, hủy bỏ,
đình chỉ nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tác giả cũng đã nêu đến công
tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một trong những bước quan trọng để
xây dựng và ban hành vản bản quy phạm pháp luật. Đây là cuốn sách đề cập khá
toàn diện những vấn đề lý luận chung về văn bản, văn bản quy phạm pháp luật.
- Cuốn sách Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của
văn bản QPPL của Bộ Tư pháp: “Cuốn sách cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm
quốc tế mới về xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật. Đối tượng phục vụ của
cuốn Sổ tay là các cán bộ, công chức tham gia vào công tác lập dự kiến chương
trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản
QPPL, đặc biệt là cán bộ pháp chế các bộ, ngành. Cuốn Sổ tay cũng có thể là tài
liệu nghiên cứu và tham khảo hữu ích đối với Đại biểu Quốc hội, những người làm
công tác thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cán bộ nghiên cứu, giảng dạy
và
sinh viên của các trường đại học chuyên ngành luật và bạn đọc có nhu cầu tìm
hiểu
về lĩnh vực xây dựng pháp luật”; Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND các cấp của Bộ Tư pháp;
Đây là những công trình nghiên cứu, bài viết, tài liệu đề cập một cách chung
nhất về thẩm định dự thảo văn bản QPPL, trong đó chủ yếu đề cập đến những vấn
đề mang tính nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản
QPPL.
Một số ít công trình nghiên cứu chuyên sâu những nội dung liên quan đến
công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cấp tỉnh, ví dụ: Luận văn Thạc sĩ
luật học: "Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh – qua
thực tiễn Thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thị Thanh Tâm, Khoa Luật Đại học