Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bìnhtrong điều kiện cải cách hành chính nhà nước

Cán bộ xã được chế độ bảo hiểm xã hội khi nghỉ việc, thời gian công tác liên tục từ năm 1997 trở về trước nếu giữ chức danh cán bộ theo quy định của Nhà nước thì cũng được tính là có tham gia bảo hiểm xã hội. Đây là quy định mới mà trước đây chưa hề thực hiện, chế độ này tạo sự động viên rất lớn đối với cán bộ xã. Cán bộ xã còn được hưởng các chế độ đào tạo bồi dưỡng công tác phí, khen thưởng, mai táng theo quy định của Nhà nước. Cũng trong năm 1998 Chính phủ ban hành Nghị định 58/1998/NĐ-CP về chế độ bảo hiểm y tế. Theo quy định tại Nghị định này, cán bộ xã đương nhiệm được thực hiện chế độ bảo hiểm y tế như cán bộ công chức nhà nước. Có thể thấy rõ Nghị định 09/1998/NĐ-CP và Nghị định 58/1998/NĐ-CP đã giải quyết tương đối cơ bản những mặt tồn tại chủ yếu về chế độ chính sách đối với cán bộ xã giai đoạn trước đây, tạo được sự yên tâm phấn khởi đối với đại bộ phận cán bộ công tác ở cấp cơ sở Thái Bình. Tuy nhiên qua việc vận hành cũng bộc lộ nhiều khó khăn, biểu hiện ở các mặt sau đây: - Một số uỷ viên được phân công đảm nhiệm quá nhiều việc như uỷ viên văn xã, phó chủ tịch làm trưởng công an và phụ trách công tác tư pháp, nên công việc không sâu. - Việc quy định số lượng cán bộ xã tính theo quy mô dân số là chủ yếu và quy định mức tối thiểu là 17 người, tối đa không quá 25 người là chưa thực sự phù hợp với tình hình thực tế, cụ thể là đối với xã quá ít dân cư (dưới 10 ngàn dân) thì biên chế là nhiều; xã có quá đông dân cư thì biên chế tối đa theo quy định thì ít, phát sinh tư tưởng muốn chia tách thêm đơn vị hành chính để giảm nhẹ công việc, lại được tăng biên chế cán bộ. Cấp xã gồm 3 loại hình: xã, phường, thị trấn. Ba loại hình này có những khác biệt căn bản trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội, văn hoá, truyền thống, quan hệ dân cư. Theo yêu cầu cải cách hành chính, Nghị định 09/1998/NĐ-CP chưa thể hiện được sự

phân biệt khác nhau giữa xã, phường, thị trấn cả về khối lượng công việc và nguyên tắc quản lý để có chế độ chính sách cán bộ với từng mô hình quản lý hành chính. Về mức sinh hoạt phí, tuy đã có sự điều chỉnh lại mức sinh hoạt phí phân theo chức vụ, chức danh công tác, nhưng chưa đạt được sự tương quan về quyền lợi vai trò, trách nhiệm giữa các cán bộ trong cùng xã, phường, thị trấn. Quy định mức sinh hoạt phí đối với cán bộ chuyên môn không có bằng cấp đào tạo là quá thấp so với công việc và trách nhiệm họ phải đảm nhận hàng ngày, so với cán bộ xã khác là quá thiệt thòi. Mức sinh hoạt phí đối với cán bộ xã nhìn chung còn thấp và nếu quy định thành hệ số như cán bộ công chức nhà nước thì sẽ thuận tiện hơn cho việc điều chỉnh khi tính trượt giá cùng cán bộ công chức nhà nước. Phụ cấp tái cử hoặc liên tục giữ chức danh bổ nhiệm chỉ quy định 1 mức 5% sau nhiệm kỳ 5 năm hoặc sau 5 năm liên tục công tác. Trong khi đó theo quy định của Nhà nước, cán bộ bầu cử các cấp sau mỗi nhiệm kỳ nếu tái cử tiếp tục được hưởng phụ cấp tái cử thêm 5% mức lương hiện hưởng; công chức nhà nước thì cứ sau 2 hoặc 3 năm lại được xét lên lương tùy theo ngạch. Quy định này cho thấy tính chưa hợp lý, nảy sinh tư tưởng so sánh thắc mắc đối với cán bộ xã. Nghị định 09/1998/NĐ-CP chỉ nhằm sửa đổi chế độ sinh hoạt phí và quy định chế độ bảo hiểm xã hội đối với cán bộ xã, phường, thị trấn gồm chế độ trợ cấp khi nghỉ việc và mai táng phí. Một số chế độ khác về bảo hiểm xã hội thực hiện đối với công chức (chế độ tử tuất) ốm đau, thai sản, quyền lợi về bảo hiểm xã hội khi cán bộ kỷ luật... cũng chưa được quy định đối với cán bộ xã. Vì vậy chưa tạo ra được sự đồng bộ về chế độ chính sách đối với cán bộ của một cấp vốn dĩ đa dạng thiếu tính ổn định. 2.2.1.2. Thực trạng đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã tỉnh Thái Bình Đội ngũ cán bộ xã, phường của tỉnh có trên 5.000 người (21 chức danh theo Nghị định 09 của Chính phủ). 6 tháng đầu năm 2001, Ban tổ chức Tỉnh uỷ thực hiện đề tài khoa học cấp tỉnh "Thực trạng và những giải pháp nâng cao năng lực công tác, trình độ mọi mặt cho đội ngũ cán bộ xã, phường, thị trấn thời kỳ 2001-2005-2010" đã khảo sát đánh giá chất lượng đội ngũ cán bộ nói trên.

Kết quả khảo sát 285 xã, phường, thị trấn với 3.522 cấp uỷ viên = 60% tổng số cán bộ cấp xã (21 chức danh) cho thấy: Có 2.405 cấp uỷ viên tái cử = 68,2% 1.117 cấp uỷ viên mới tham gia khoá này = 31,8%. Cụ thể - Đối tượng: + Nữ: 410 người = 11,6% + Hưu trí mất sức: 280 người = 7,9% + Theo đạo thiên chúa: 19 người = 0,5% + Bộ đội phục viên xuất ngũ: 1.658 người = 47% - Độ tuổi: + Dưới 30 tuổi: 234 người = 6,6% + Từ 31 đến 35 tuổi: 944 người = 27% + Từ 41 đến 45 tuổi: 1.013 người = 29% + Từ 46 đến 50 tuổi: 651 người = 18% + Từ 51 đến 55 tuổi: 206 người = 6% + Từ 56 đến 60 tuổi: 43 người = 1,2% + Từ 61 đến 65 tuổi: 5 người = 0,14% + Từ 66 tuổi trở lên: 3 người = 0,08% Tuổi bình quân: 41,9 tuổi. - Trình độ văn hoá: + Cấp II: 1.120 người = 32,5% + Cấp III: 2.042 người = 67,5% - Trình độ lý luận chính trị: + Lý luận sơ cấp: 1.400 người = 40%

+ Lý luận trung cấp: 2.042 người = 58% + Lý luận cao cấp cử nhân: 6 người = 0,17% - Trình độ chuyên môn: + Trung cấp: 687 người = 19,59% + Cao đẳng, đại học: 175 người = 5% - Trình độ quản lý: + Quản lý nhà nước: 482 người = 14% + Quản lý kinh tế: 298 người = 8,5% Đặc điểm chủ yếu của đội ngũ cán bộ cấp xã ở Thái Bình: Họ đều là dân địa phương, làm ăn sinh sống tại xã, có quan hệ dòng tộc láng giềng thân thiết với dân làng, có lợi ích và quan hệ gắn bó với làng xã về mọi mặt kinh tế, văn hoá, tình cảm, đời sống sinh hoạt... Khác với công chức nhà nước, cán bộ cấp xã Thái Bình có sự kết hợp cả 4 yếu tố: người dân, người cùng họ, cùng làng, người đại diện cho Nhà nước ở địa phương. 4 yếu tố này vừa thống nhất, vừa mâu thuẫn xung đột nhau trong con người cán bộ xã, chi phối các hoạt động của họ, nhất là trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa lợi ích cá nhân và lợi ích cộng đồng. Cán bộ cấp xã Thái Bình nói chung chưa được đào tạo cơ bản về chuyên môn nghiệp vụ. Hầu hết trưởng thành trong số những thanh niên "không thoát ly được" hoặc là bộ đội xuất ngũ và một số ít là cán bộ Nhà nước đã nghỉ hưu. (Bộ đội xuất ngũ chiếm 46,2%, cán bộ về hưu chiếm 7%) đã được rèn luyện thử thách nên có bản lĩnh chính trị vững vàng, lối sống trong sạch giản dị, quan tâm chăm lo đến sự nghiệp chung. Trong thời kỳ đổi mới toàn diện đất nước, nhất là sau thời gian mất ổn định và đại hội Đảng nhiệm kỳ vừa qua, đội ngũ cán bộ cấp xã Thái Bình đã có những chuyển biến kịp thời, bước đầu đáp ứng được yêu cầu của quá trình đổi mới; trong thực thi nhiệm vụ đã năng động sáng tạo hơn; tư tưởng bao cấp, tác phong thụ động từng bước được khắc phục, từ đó tạo ra sức làm việc mới, đóng vai trò tích cực trong cải cách

hành chính của tỉnh nói chung. Trong đó đáng kể là những tiến bộ về tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân, các thủ tục hành chính, đặc biệt thực thi nhiệm vụ đã dần dần dựa trên cơ sở pháp luật. Tình trạng chủ quan tuỳ tiện cửa quyền đã giảm. Đội ngũ cán bộ cấp xã Thái Bình đã được nâng cao một bước rõ rệt về nhận thức, trình độ học vấn, chuyên môn nghiệp vụ và năng lực quản lý. Trong số đội ngũ cán bộ cấp xã, trình độ mọi mặt của đội ngũ cán bộ chính quyền được thể hiện như sau: (Theo số liệu điều tra 6 tháng đầu năm 2001 của trường Chính trị tỉnh và Ban tổ chức chính quyền tỉnh với 285 xã, phường, thị trấn, ở các chức danh thuộc chính quyền cấp xã): - Về trình độ của cán bộ chủ chốt (chủ tịch HĐND, chủ tịch UBND, phó chủ tịch HĐND, UBND gồm 1.140 người) + Trình độ văn hoá có: Cấp II: 349 người = 30,7% Cấp III: 791 người = 69,3% + Về lý luận chính trị: Tuyệt đại bộ phận đã qua chương trình sơ cấp trở lên, trong đó có: Trung cấp: 914 người = 80,1% Cao cấp: 19 người = 1,8% Sơ cấp: 207 người = 18,1% + Về trình độ chuyên môn có: Chưa đào tạo: 770 người = 67,6% Đào tạo qua trung cấp: 325 người = 28,5% Đào tạo qua đại học, cao đẳng: 45 người = 3,9% + Về kiến thức quản lý nhà nước: Tuyệt đại bộ phận cán bộ chủ chốt Thái Bình hiện nay đã và đang được đào tạo kiến thức quản lý nhà nước hệ trung cấp và bồi

dưỡng ngắn hạn. Trong đó số đã đang học trung cấp quản lý nhà nước là 779 người = 68,3%; còn 361 người đã được bồi dưỡng ngắn hạn. + Về kiến thức quản lý kinh tế có: 483 người = 42,3% được đào tạo và bồi dưỡng quản lý kinh tế. - Bốn chức danh chuyên môn (văn phòng, tư pháp, tài chính, địa chính gồm 1.140 người): + Trình độ văn hoá: Cấp II có: 393 người = 34,8% Cấp III có: 797 người = 65,2% + Trình độ lý luận: Sơ cấp: 516 người = 45,3% Trung cấp đã và đang học: 624 người = 54,7% + Trình độ chuyên môn: Trung cấp: 436 người = 38,2% Đại học: 105 người = 9,3% + Đã qua bồi dưỡng, đào tạo lớp quản lý nhà nước 601 người = 52,8%. - Các chức danh khác thuộc UBND như xã đội phó, chủ nhiệm HTX, văn hoá thông tin thể thao gồm 2.433 người. + Trình độ văn hoá: Cấp II có: 1.131 người = 46,5% Cấp III có: 1.302 người = 53,5% + Trình độ chính trị: Sơ cấp: 981 người = 40,32% Trung cấp: 1.442 người = 59,68% + Trình độ chuyên môn: Trung cấp: 917 người = 37,7% Đại học: 141 người = 5,8%

+ Đã đào tạo và bồi dưỡng lớp quản lý nhà nước là 1.755 người = 72,1%. Còn lại 669 người chưa qua đào tạo quản lý nhà nước. Do tích cực học tập và trình độ được nâng cao, nên đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã điều hành công việc nhanh nhạy, có hiệu quả hơn trước; làm việc nhiệt tình, tận tụy, có ý thức trách nhiệm với công việc được giao; 71,3% số cán bộ chuyên môn; 92,58% số cán bộ chủ chốt có độ tuổi từ 50 trở xuống còn đang sung sức làm việc; trên 80% được đánh giá là hoàn thành nhiệm vụ. Sau thời gian xảy ra mất ổn định và quá trình lãnh đạo, chỉ đạo giải quyết đã giúp cho đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã thấy rõ hơn, sâu sắc hơn những sai lầm khuyết điểm và những yếu kém của mình, đã nghiêm túc kiểm điểm, tích cực sửa chữa sai lầm khuyết điểm, sửa đổi lề lối tác phong làm việc, gần và sát dân hơn. Lắng nghe ý kiến và nguyện vọng của nhân dân, quyền dân chủ của nhân dân được tôn trọng. Những kiến nghị và bức xúc của dân được giải quyết nhanh chóng kịp thời, hiệu quả công việc có chuyển biến tích cực, tệ cửa quyên lãng phí, lợi dụng tham ô sách nhiễu được khắc phục cơ bản. Tuyệt đại bộ phận giữ được phẩm chất lối sống cá nhân. Tuy được nâng cao một bước rõ rệt về nhận thức và trình độ, nhưng năng lực và nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã ở Thái Bình còn có mặt chưa đáp ứng được yêu cầu của cơ chế mới, yêu cầu của cải cách hành chính, yêu cầu của sự phát triển đất nước. Do đó còn nhiều lúng túng và sơ hở trong quản lý, nhất là quản lý nhà nước. Trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội vẫn còn không ít cán bộ chính quyền xử lý giải quyết công việc theo ý muốn chủ quan hoặc vi phạm pháp luật, chính sách của Đảng và Nhà nước một cách vô thức, ở một số nơi chính quyền cấp xã tự đặt ra những quy định về xử phạt, đóng góp của nhân dân, chi tiêu tuỳ tiện, không đúng nguyên tắc luật lệ của Nhà nước. Cán bộ chính quyền cấp xã ở sát dân, hàng ngày giải quyết các vấn đề có liên quan trực tiếp đến đời sống của dân nhưng cũng không đưa ra bàn bạc với dân, nhiều cán bộ ra lệnh cho dân, thậm chí có xã còn thách thức dân đi kiện. Khi dân gửi đơn khiếu kiện thì không xem xét giải quyết kịp thời hoặc giải quyết theo hướng bao che cho những việc làm sai trái trong nội bộ.

Một bộ phận không nhỏ cán bộ chính quyền cấp xã ở Thái Bình tham nhũng, tiêu cực làm giầu bất chính, lề lối, tác phong làm việc quan liêu độc đoán chuyên quyền, mất dân chủ nghiêm trọng gây nên những bức xúc về tư tưởng của cán bộ, nhân dân trong thời gian dài không giải quyết được. 2.2.2. Thực trạng về hoạt động 2.2.2.1. Hoạt động của HĐND Nhiệm kỳ qua (2000-2005) số lượng đại biểu HĐND cấp xã, phường, thị trấn được bầu trong toàn tỉnh là 6.455 đại biểu. Theo luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi thì cấp xã không có thường trực HĐND, nên tại kỳ họp thứ nhất, HĐND cơ sở bầu ra mỗi xã, phường, thị trấn một chủ tịch và một phó chủ tịch HĐND. Về cơ cấu có 225 bí thư kiêm chủ tịch HĐND (78,9%) 37 phó bí thư kiêm chủ tịch HĐND (13,9%) 1 chủ tịch UBND kiêm chủ tịch HĐND (0,35%) 22 chủ tịch HĐND không kiêm nhiệm (7,85%) Nên hoạt động của HĐND xã, phường, thị trấn còn nhiều lúng túng trong việc tổ chức thực hiện Nghị quyết HĐND xã và nhiệm vụ của người đại biểu. Tuy nhiên chủ tịch, phó chủ tịch HĐND các xã đa số là những người công tác lâu năm ở cơ sở, đã được đào tạo qua trường chính trị tỉnh, nên đã tổ chức kỳ họp đúng luật. Tính đến nay số lượng đại biểu HĐND ở các cơ sở trong toàn tỉnh đã được bồi dưỡng nghiệp vụ là 100%. Sự tiến bộ của HĐND xã, phường, thị trấn trong nhiệm kỳ này là trong các kỳ họp HĐND xã, dân chủ được phát huy hơn, 2/3 đại biểu tham gia thảo luận có bám sát nội dung chương trình kỳ họp và có trên 90% đại biểu dự họp. Tính hình thức trong kỳ họp được khắc phục, một số đại biểu hoạt động khá tốt, có chương trình sinh hoạt đều đặn hàng tháng và chương trình hoạt động của tháng đã góp phần quyết định một số

vấn đề cụ thể ở xóm như vận động xây dựng các công trình phúc lợi, thực hiện chương trình xoá đói giảm nghèo. Theo luật hiện hành, HĐND họp thường kỳ 2 lần 1 năm, ngoài ra có thể họp bất thường nếu cần thiết. Thời gian họp mỗi lần thường 1 ngày, có nơi chỉ có nửa ngày. Theo luật định: Trước và sau kỳ họp các đại biểu phải thực hiện việc tiếp xúc cử tri. Tuy nhiên nhiều cơ sở việc tiếp xúc này còn nhiều hạn chế hay không đầy đủ hoặc có tiến hành nhưng ít tác dụng, mang tính hình thức. ở nhiều nơi các đại biểu HĐND chưa thực sự đại biểu cho ý chí nguyện vọng lợi ích của nhân dân, quyền làm chủ của nhân dân còn bị vi phạm, có nơi khá nghiêm trọng nhưng chưa được HĐND quan tâm giải quyết. Trong kỳ họp, tại diễn đàn, một bộ phận không nhỏ đại biểu HĐND không tham gia thảo luận phát biểu để đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ địa phương, phản ánh ý kiến nguyện vọng của nhân dân cũng như xây dựng Nghị quyết của HĐND. Hoạt động chất vấn là một trong những nội dung quan trọng của các kỳ họp HĐND, đây cũng là nội dung trong công tác giám sát của HĐND, trong việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan hữu quan. Tuy nhiên, trong thời gian qua việc chất vấn của một số đại biểu HĐND chưa mang tính xây dựng, chưa thể hiện được yêu cầu chung, thậm chí còn mang tính cá nhân trong công việc. Chức năng, nhiệm vụ của HĐND xã rất lớn, rất nhiều, nhưng nội dung các kỳ họp, chất lượng các Nghị quyết của HĐND xã lại rất hạn chế, chưa có hiệu lực hiệu quả cụ thể. Việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND đối với UBND ở cấp xã nhìn chung còn nhiều hạn chế, chưa đưa lại kết quả cụ thể thiết thực. Tại nhiều nơi, hoạt động của UBND và cán bộ chủ chốt của xã còn nhiều tuỳ tiện, khuyết nhược điểm, vi phạm kỷ cương phép nước. Tình trạng tham nhũng quan liêu, thoái hoá biến chất trong cán bộ xã diễn ra khá phổ biến, kéo dài, có nơi nghiêm trọng làm cho nhân dân phẫn nộ, nhưng không được HĐND ngăn chặn xử lý kịp thời, có hiệu quả... Thậm chí có nơi HĐND còn bị lợi dụng để hợp thức hoá một số công việc sai trái của cán bộ UBND.

Có thể nói, hoạt động của HĐND cấp xã bên cạnh những mặt cố gắng tích cực trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, hiện đang bộc lộ nhiều hạn chế, khuyết nhược điểm cần sớm được khắc phục. Điểm chủ yếu và lớn nhất trong những hạn chế đó là HĐND chưa thể hiện đầy đủ, rõ nét vai trò là cơ quan quyền lực Nhà nước ở cơ sở, chưa thực sự quyết định được những vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội và đời sống nhân dân trên địa bàn, chưa thực hiện được tốt chức năng giám sát mọi hoạt động của UBND và đại biểu cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở. - Về trình độ năng lực của đại biểu HĐND cấp xã còn yếu kém về nhiều mặt. Kết quả điều tra cho thấy khoảng gần 60% đại biểu có trình độ văn hoá phổ thông cơ sở, trong đó có trên 75% đại biểu không có trình độ chuyên môn nghiệp vụ, trên 70% đại biểu chưa qua đào tạo kiến thức về quản lý nhà nước; chủ yếu mới chỉ qua lớp bồi dưỡng ngắn ngày. Trình độ thấp kém làm hạn chế trực tiếp đến việc hiểu biết đường lối chính sách pháp luật và khả năng vận dụng vào việc thảo luận thông qua những Nghị quyết của HĐND. Các đại biểu nhìn chung chưa nắm vững vai trò chức năng nhiệm vụ, nội dung và phương pháp hoạt động của HĐND và của đại biểu, nên rất lúng túng trong công tác, có nhiệt tình trách nhiệm nhưng không đưa lại kết quả, hiệu quả. Những quy định trong pháp luật hiện hành về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND cấp xã còn chung chung, chưa được cụ thể, chưa hoàn toàn sát với đặc điểm tính chất của cấp cơ sở (tương tự như HĐND cấp huyện và cấp tỉnh, còn quá nhiều việc), khoảng 52 loại nhiệm vụ, quá sức của HĐND cấp cơ sở. Do đó HĐND không thể thực hiện đủ, tốt các nhiệm vụ này. Nội dung phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền ở cấp cơ sở chậm đổi mới, Nghị quyết của cấp uỷ Đảng còn nhiều vấn đề mang tính chất quản lý điều hành của chính quyền, làm cho Nghị quyết của HĐND chủ yếu chỉ là bản sao chụp Nghị quyết của Đảng uỷ trong từng thời kỳ, và do đó chất lượng hiệu quả, hiệu lực hoạt động của HĐND bị hạn chế.