Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bìnhtrong điều kiện cải cách hành chính nhà nước

Một mặt, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND được nhân dân giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực Nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội; biến ý chí của nhân dân địa phương trở thành bắt buộc đối với dân cư trên lãnh thổ địa phương, giám sát hoạt động của UBND cùng cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân ở địa phương. Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND là cơ quan do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa phương, đại diện cho trí tuệ tập thể của nhân dân. 1.1.2.2. Vị trí vai trò của UBND Vị trí pháp lý và vai trò của UBND được quy định rõ trong Hiến pháp và luật tổ chức HĐND và UBND. Điều 123 Hiến pháp 1992, Điều 2 luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi quy định: "UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND cùng cấp [47, tr.6]. UBND cấp xã có 2 tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND cấp xã có vai trò quan trọng trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp lụât. Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Còn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình. 1.1.3. Mối quan hệ giữa chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị cơ sở

1.1.3.1. Quan hệ giữa chính quyền cấp xã với Đảng uỷ cơ sở Đảng cộng sản Việt Nam được Hiến pháp thừa nhận là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Do đó trong mọi hoạt động của mình, HĐND, UBND cấp xã phải chấp hành đường lối chủ trương của Đảng và chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ cơ sở xã, phường, thị trấn. Ban chấp hành Đảng bộ cơ sở thực hiện sự lãnh đạo đối với HĐND, UBND xã bằng chủ trương, Nghị quyết và các biện pháp lớn, bằng việc bố trí cán bộ thực hiện quyền kiểm tra việc chấp hành đường lối chủ trương chính sách, Chỉ thị, Nghị quyết của Đảng. Sự lãnh đạo của cấp uỷ cơ sở còn được thực hiện thông qua những đảng viên phụ trách và các đồng chí đảng viên công tác trong HĐND, UBND. Căn cứ vào Nghị quyết của đại hội Đảng bộ, HĐND, UBND xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách hàng năm của địa phương, báo cáo để thường vụ Đảng uỷ thông qua trước khi trình HĐND xem xét quyết định. 6 tháng 1 lần, UBND xã báo cáo với ban chấp hành Đảng bộ cơ sở về tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và việc tổ chức thực hiện những chủ trương mà Đảng bộ đề ra. 1.1.3.2. Mối quan hệ giữa HĐND với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân HĐND các cấp phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, tổ chức xã hội khác ở địa phương xây dựng mối quan hệ làm việc để hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Mỗi năm 2 lần vào giữa năm và cuối năm, chủ tịch HĐND thông báo bằng văn bản đến Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp về tình hình hoạt động của HĐND cấp mình và nêu những kiến nghị của HĐND với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc. Trong kỳ họp thường lệ của HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp báo cáo về hoạt động của Mặt trận tham gia xây dựng chính quyền, về những ý kiến, kiến nghị của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc đối với HĐND, UBND và đại biểu HĐND cùng cấp.

Chủ tịch HĐND phối hợp với ban thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân cùng cấp theo dõi hoạt động và giúp đỡ đại biểu HĐND làm nhiệm vụ đại biểu, tổ chức cho đại biểu tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến nguyện vọng của nhân dân để báo cáo với HĐND. Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân thường xuyên giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND, đề nghị khen thưởng những đại biểu có thành tích xuất sắc, đề nghị bãi miễn những đại biểu không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân theo quy định của pháp luật. Chủ tịch HĐND tổ chức để đại biểu Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp tham gia các hoạt động giám sát, kiểm tra phù hợp với ban thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp trong việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản pháp luật và những vấn đề quan trọng ở cơ sở. 1.1.3.3. Mối quan hệ giữa UBND với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở cơ sở được mời dự các phiên họp của UBND khi bàn về các vấn đề có liên quan. UBND tạo điều kiện thuận lợi để Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân tổ chức động viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách pháp luật của Nhà nước, giám sát các hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cư, cán bộ công chức nhà nước. UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của cơ sở cho Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân. UBND và các thành viên của UBND có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân. Chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) có vị trí rất quan trọng, là nơi trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Tuy có chức năng và quyền hạn khác nhau, nhưng HĐND và UBND cấp xã có mối quan hệ mật thiết về mặt tổ chức cũng như trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao.

Do đó việc phát huy và thực hiện tốt vai trò của UBND xã, phường, thị trấn là góp phần nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cùng cấp và ngược lại: không ngừng cải tiến đổi mới nội dung phương pháp làm việc để nâng cao hiệu quả hoạt động là biện pháp thiết thực để củng cố vai trò vị trí của chính quyền cấp xã, tăng cường hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay, động viên các tầng lớp nhân dân ở địa phương tích cực tham gia vào các hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương, mở rộng dân chủ, góp phần vào công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Để làm được những việc đó thì một trong những yêu cầu cấp bách hiện nay là phải không ngừng nâng cao trình độ năng lực kiến thức và phẩm chất chính trị cho cán bộ chính quyền cấp xã bởi vì " Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng" [29, tr.66]. 1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 1.2.1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của HĐND 1.2.1.1. Tổ chức HĐND cấp xã Luật bầu cử đại biểu HĐND (sửa đổi) quy định: Số lượng đại biểu HĐND cấp xã được bầu cụ thể là: - Xã, thị trấn miền xuôi có từ 3.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, có trên 3.000 người thì cứ thêm 1.500 người được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu; - Xã, thị trấn miền núi và hải đảo có từ 2.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, nếu có trên 2.000 người thì cứ thêm 500 người được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu; - Xã có từ 1.000 người trở xuống được bầu 15 đại biểu; - Phường có từ 5.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, có trên 5.000 người thì cứ thêm 3.000 người được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu [45, tr.57].

- HĐND cấp xã không có các ban và thường trực HĐND như HĐND cấp huyện và cấp tỉnh, mà chỉ có: Chủ tịch HĐND, phó chủ tịch HĐND, các đại biểu HĐND [48, tr.7]. - Nhiệm kỳ mỗi khoá HĐND các cấp là 5 năm [48, tr.7]. 1.2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã HĐND các cấp nói chung và HĐND cấp xã nói riêng đều có 2 chức năng: - Chức năng quyết định các biện pháp, chủ trương về các vấn đề thuộc quyền của địa phương. Cụ thể, HĐND cấp xã có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định về các vấn đề thuộc các lĩnh vực sau: + Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp thực hiện việc phát triển kinh tế - xã hội hàng năm nhằm phát huy mọi tiềm năng của địa phương. Dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; các chủ trương biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết. Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai ở địa phương; biện pháp quản lý và sử dụng hợp lý có hiệu quả quỹ đất được để lại phục vụ các nhu cầu công ích ở địa phương. Biện pháp khuyến khích, vận động nông dân chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng vật nuôi theo quy hoạch chung. Biện pháp thực hiện chương trình khuyến khích phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, tiểu thủ công nghiệp theo hướng dẫn của cơ quan Nhà nước cấp trên. Biện pháp về xây dựng và phát triển hợp tác xã, tổ hợp ở địa phương; tuyên truyền vận động nhân dân tham gia hợp tác xã.

Biện pháp quản lý, sử dụng, bảo vệ nguồn nước các công trình thuỷ lợi theo hướng dẫn của cấp trên; biện pháp phòng chống khắc phục hậu quả thiên tai bão lụt, bảo vệ rừng, tu bổ và bảo vệ đê điều ở địa phương. Biện pháp thực hiện xây dựng, tu sửa đường giao thông cầu cống trong xã và các cơ sở hạ tầng khác ở địa phương. Biện pháp thực hiện chính sách tiết kiệm, chống tham nhũng, chống buôn lậu. + Trong lĩnh vực văn hoá, giáo dục, xã hội và đời sống, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp thực hiện việc phát triển sự nghiệp văn hoá, giáo dục ở địa phương; bảo đảm các điều kiện cần thiết để trẻ em vào học lớp 1 đúng độ tuổi, hoàn thành chương trình phổ cập giáo dục; tổ chức các trường mầm non, thực hiện bổ túc văn hoá và xoá mù chữ cho những người trong độ tuổi. Biện pháp giáo dục thanh niên bảo vệ chăm sóc giáo dục thiếu niên, nhi đồng; xây dựng nếp sống văn minh, gia đình văn hoá, giáo dục truyền thống đạo đức tốt đẹp; giữ gìn thuần phong mỹ tục của dân tộc; ngăn chặn việc truyền bá văn hoá phản động, đồi trụy, bài trừ mê tín, hủ tục, phòng chống các tệ nạn xã hội và những biểu hiện không lành mạnh trong đời sống xã hội ở địa phương. Biện pháp phát triển hoạt động văn hoá, văn nghệ, thể dục thể thao, hướng dẫn các lễ hội cổ truyền; bảo vệ di tích lịch sử văn hoá và danh lam thắng cảnh ở địa phương. Biện pháp bảo đảm, giữ gìn vệ sinh, phòng chống dịch bệnh, thực hiện có hiệu quả chương trình y tế cơ sở, dân số kế hoạch hoá gia đình. Biện pháp thực hiện chính sách chế độ đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước, thực hiện công tác cứu tế xã hội và biện pháp vận động nhân dân giúp đỡ gia đình khó khăn, người già, người tàn tật, trẻ mồi côi, không nơi nương tựa, tổ chức chăm sóc đối tượng được nuôi dưỡng; biện pháp thực hiện xoá đói giảm nghèo.

+ Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp thực hiện nhiệm vụ xây dựng quốc phòng toàn dân; bảo đảm thi hành chế độ nghĩa vụ quân sự, xây dựng lực lượng dân quân tự vệ ở địa phương. Biện pháp thực hiện nhiệm vụ hậu cần tại chỗ; nhiệm vụ động viên chính sách hậu phương quân đội và chính sách đối với các lực lượng vũ trang nhân dân ở địa phương. Biện pháp bảo đảm thực hiện nhiệm vụ giữ gìn an ninh trật tự an toàn xã hội; đấu tranh phòng ngừa và chống tội phạm, các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương. Biện pháp bảo đảm trật tự công cộng, an toàn xã hội. + Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp bảo đảm thực hiện chính sách dân tộc, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần, nâng cao dân trí của đồng bào các dân tộc, giữ gìn, tăng cường khối đoàn kết và tương trợ giữa các dân tộc ở địa phương. Biện pháp bảo đảm thực hiện chính sách tôn giáo, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật. + Trong lĩnh vực thi hành pháp lụât, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, lụât, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên ở địa phương. Biện pháp bảo hộ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự nhân phẩm, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân. Biện pháp bảo vệ tài sản lợi ích của Nhà nước, bảo hộ tài sản của tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế ở địa phương. Biện pháp bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân theo quy định của pháp lụât.

+ Trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính, HĐND cấp xã quyết định: Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tịch HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND cùng cấp. Bãi nhiệm đại biểu HĐND, chấp nhận việc đại biểu HĐND cùng cấp xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu theo quy định của pháp lụât. Bãi bỏ những quyết định sai trái của UBND cùng cấp. Thông qua đề án phân vạch, điều chỉnh địa giới hành chính ở địa phương để đề nghị cấp trên xem xét, quyết định. Đơn vị phường, do có nét đặc thù riêng về kinh tế xã hội, nên bên cạnh những nhiệm vụ quyền hạn nói trên, HĐND phường còn quyết định: Biện pháp bảo đảm thực hiện thống nhất kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đô thị. Biện pháp thực hiện xây dựng nếp sống văn minh đô thị; phòng chống các tệ nạn xã hội; giữ gìn trật tự vệ sinh sạch đẹp khu phố, lòng lề đường; bảo vệ trật tự vệ sinh công cộng và cảnh quan đô thị. Biện pháp tổ chức quản lý dân cư đô thị trên địa bàn phường. - Chức năng giám sát: + Giám sát hoạt động của chủ tịch, phó chủ tịch HĐND, UBND cấp xã; giám sát việc thực hiện Nghị quyết HĐND, việc tuân thủ pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương. - Xem xét báo cáo của chủ tịch HĐND, UBND cấp xã; xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn theo quy định tại điều 24 luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi).

Trong trường hợp cần thiết, giao cho chủ tịch HĐND và đại biểu HĐND giúp HĐND giám sát việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND và báo cáo HĐND tại kỳ họp gần nhất. Trong quá trình thực hiện giám sát, chủ tịch HĐND, đại biểu HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan Nhà nước liên quan, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế cung cấp tài liệu thông tin cần thiết; khi phát hiện có sai phạm thì có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức đó xem xét, xử lý theo thẩm quyền. Hoạt động của HĐND cấp xã được thể hiện qua 3 hình thức: - Hoạt động tập thể của HĐND: kỳ họp HĐND là hình thức hoạt động của yếu của HĐND. HĐND cấp xã họp thường lệ mỗi năm 2 kỳ. Trong trường hợp cần thiết, theo yêu cầu của UBND hoặc ít nhất 1/3 số đại biểu HĐND yêu cầu thì chủ tịch HĐND quyết định triệu tập kỳ họp bất thường. Kỳ họp HĐND được tiến hành khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu tham dự. Trong trường hợp không thể triệu tập kỳ họp HĐND đúng kỳ hạn theo quy định của pháp luật, chủ tịch HĐND cấp xã báo cáo để thường trực HĐND cấp trên trực tiếp xem xét và chuẩn y. Kỳ họp HĐND cấp xã là hình thức hoạt động rất quan trọng của HĐND, vì thông qua kỳ họp, nhân dân địa phương thực hiện ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của mình. - Hoạt động của chủ tịch, phó chủ tịch HĐND cấp xã - Chủ tịch HĐND cấp xã có trách nhiệm: Phối hợp với UBND cùng cấp chuẩn bị dự kiến chương trình làm việc, báo cáo đề án trình HĐND, triệu tập kỳ họp HĐND. Đôn đốc kiểm tra việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND. Tổ chức việc tiếp dân, đôn đốc kiểm tra việc giải quyết các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân.

Giữ mối liên hệ với các đại biểu HĐND và các tổ đại biểu HĐND, báo cáo tình hình hoạt động của HĐND cấp mình lên HĐND và UBND cấp trên trực tiếp. - Hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã: Đại biểu HĐND cấp xã là người đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà nước, tuyên truyền vận động nhân dân thực hiện pháp luật chính sách và tham gia vào việc quản lý nhà nước. Trong kỳ họp HĐND, đại biểu HĐND có trách nhiệm tham gia thảo luận và quyết định chương trình làm việc của kỳ họp HĐND; thảo luận các vấn đề thuộc nội dung chương trình kỳ họp; biểu quyết những vấn đề thuộc nội dung chương trình kỳ họp. Đại biểu HĐND có quyền chất vấn chủ tịch HĐND, chủ tịch và các thành viên khác của UBND; liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, phải thu thập và phản ánh trung thực ý kiến nguyện vọng của cử tri, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri. Đại biểu HĐND phải tiếp dân theo lịch đã phân công; có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật, chính sách của Nhà nước trong cơ quan, tổ chức đơn vị hoặc của nhân viên cơ quan tổ chức đơn vị đó. 1.2.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của UBND 1.2.2.1. Tổ chức của UBND cấp xã Theo Nghị định 174/CP ngày 29-9-1994 của Chính phủ, thành viên của UBND cấp xã gồm chủ tịch, phó chủ tịch và các uỷ viên. Chủ tịch phải là đại biểu HĐND. Các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu HĐND. Khi HĐND bầu xong, danh sách thành viên UBND phải được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp phê chuẩn.