Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bìnhtrong điều kiện cải cách hành chính nhà nước
3,144
685
112
LUẬN VĂN:
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách
hành chính nhà nước
mở đầu
1- Tính cấp thiết của đề tài
Trong hoạt động của chính quyền địa phương, vấn đề nổi lên bức xúc hiện nay
là tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Đây là cấp gần dân nhất, là nơi
trực
tiếp đưa các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống.
Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: "Nền tảng của mọi công tác là cấp
xã [42, tr. 456] và cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính - cấp
xã làm được
việc thì mọi công việc đều xong xuôi [43, tr. 372].
Lịch sử phát triển của dân tộc Việt Nam cho thấy rằng: Tình hình chính trị - xã
hội Việt Nam ở mỗi thời kỳ và giai đoạn phát triển ổn định hay không, tuỳ thuộc
một
phần không nhỏ vào sự ổn định của cấp xã. Song cũng chính ở nơi đây hiện nay rất
nhiều vấn đề đặt ra cần phải giải quyết.
Trong những năm gần đây, chính quyền cấp xã cả nước đã có những mặt tiến bộ
rõ nét, có sự chuyển biến rõ rệt, nhất là sự chuyển biến cả về tổ chức và hoạt
động về
nhận thức, tư duy, phong cách lãnh đạo quản lý không còn thụ động hành chính như
trước. Tuy vậy, so với yêu cầu cải tiến nền hành chính nhà nước thì tổ chức và
hoạt
động của chính quyền cấp xã còn bộc lộ nhiều yếu kém, khiếm khuyết, thậm chí có
nhiều khuyết điểm nghiêm trọng. Mặt khác, so với tiến trình đổi mới tổ chức hoạt
động
của bộ máy nhà nước nói chung thì quá trình đổi mới ở chính quyền cấp xã là quá
chậm. Hơn nữa, do quản lý của cấp trên còn có mặt lỏng lẻo, thiếu sâu sát và kém
kiên
quyết nên ở không ít nơi, một bộ phận không nhỏ cán bộ chính quyền cấp xã đã
thoái
hoá biến chất, trở thành tầng lớp đặc quyền đặc lợi, quan liêu tham nhũng, sa
đoạ về lối
sống. Sự phản ứng tập thể của nhân dân tại nhiều cơ sở ở một số địa phương và
đặc biệt
là ở Thái Bình: Phần lớn các vùng nông thôn trong tỉnh, nông dân đã phản ứng và
khiếu
kiện về những vấn đề dân chủ công bằng, đòi thanh tra và công khai hóa việc phân
chia
ruộng đất và nhất là việc thu, chi những khoản đóng góp mà chính quyền cấp xã
thu
của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật trong nông thôn. Có những xã
nông
dân nổi dậy đập phá trụ sở UBND xã, đập phá nhà của cán bộ xã; đồng thời đánh
đập,
tra tấn các cán bộ xã bị coi là phần tử tham nhũng... Phần đông các cán bộ xã đã
phải
trốn chạy. Đó là hồi chuông báo động về tình hình đáng lo ngại đối với chính
quyền
cấp xã.
Trong bối cảnh trên đã đến lúc cần có sự nghiên cứu toàn diện và nghiêm túc về
chính quyền cấp xã, từ đó nhìn nhận trước hết các vấn đề quan trọng, cấp bách
cần tháo
gỡ cũng như hướng cải cách ở tầm chiến lược đối với chính quyền cấp này.
Vì vậy việc lựa chọn vấn đề "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước"làm đề tài luận văn
là
cần thiết, phù hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1991 đến nay đã được
các nhà nghiên cứu khoa học xã hội và các nhà hoạt động chính trị quan tâm dưới
nhiều
góc độ khác nhau như:
- Học viện hành chính quốc gia năm 1991, đã công bố một bộ 3 cuốn sách về:
+ Cải cách bộ máy nhà nước.
+ Cải cách bộ máy quản lý hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức
nhà nước.
+ Cải cách cơ chế quản lý nhà nước về kinh tế.
Tiếp đó năm 1993 xuất bản kỷ yếu hội thảo đề tài KX 05-08 về phương thức tổ
chức hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước.
Những cuốn sách trên có một số bài của một số tác giả viết về tổ chức, hoạt
động của các cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương, trong đó có chính quyền
cấp
xã.
- Tình hình các tổ chức chính trị ở nông thôn nước ta của giáo sư Hồ Văn Thông
được in trong cuốn sách "Kinh tế xã hội nông thôn Việt Nam ngày nay", tập II,
NXB Tư
tưởng Văn hoá, Hà Nội, 1991.
- Lê Đình Chếch, Về Nhà nước xã hội chủ nghĩa và công tác cán bộ chính quyền
cấp xã ở Hải Hưng, Luận văn thạc sĩ triết học, Hà Nội, 1994.
Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nước là một nội
dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước, một số đề tài khoa
học,
sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính trực tiếp và hoàn chỉnh hơn. Tiêu biểu
là các
cuốn sách:
- "Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay" của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ
Chí Minh do tiến sĩ Nguyễn Văn Sáu và giáo sư Hồ Thông chủ biên, Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội, 2001.
- "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" của Học viện Hành
chính Quốc gia do tiến sĩ Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà
Nội,
2001.
- "Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức Cán bộ
Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn Thành chủ biên, Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000.
- Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai
đoạn hiện nay do phó giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên.
- 55 năm xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân - Một số vấn đề lý luận và
thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001.
Ngoài ra, một số người làm công tác quản lý giữ cương vị chủ chốt ở địa phương
cũng bàn về tổ chức bộ máy của chính quyền từ thực tế hoạt động của địa phương
mình
thông qua các bài viết đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, Tạp chí Nhà nước pháp
luật.
Nhìn chung các công trình nghiên cứu có liên quan đến vấn đề tổ chức, hoạt
động của chính quyền cấp xã đề cập hoặc là ở dạng chung nhất hoặc ở một vài khía
cạnh thuộc về tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã, có khi trực tiếp nhưng
cũng
có bài chỉ đề cập một cách gián tiếp mà chưa có công trình nghiên cứu sâu có hệ
thống
dưới một luận án khoa học về chính quyền cấp xã ở một tỉnh cụ thể như đề tài nêu
trên.
Tuy nhiên, trong các công trình đã được công bố có những quan niệm liên quan đến
đề
tài được tác giả luận văn tham khảo có kế thừa, chọn lọc.
3- Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích của luận văn
Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức hoạt động của chính
quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước; đồng thời trên cơ sở
phân
tích thực trạng và những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
xã ở
địa phương, nêu ra phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính
quyền cấp xã ở Thái Bình.
- Nhiệm vụ của luận văn
+ Phân tích cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Vị trí
vai trò chính quyền cấp xã, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
+ Phân tích thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở tỉnh Thái
Bình, qua đó nêu ra những vấn đề tồn tại cần khắc phục.
+ Đưa ra những giải pháp đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã
trong điều kiện cải cách hành chính.
4- Phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) là
đề tài rộng được đề cập dưới nhiều góc độ khác nhau, luận văn chỉ đi sâu nghiên
cứu
một số vấn đề lý luận có liên quan đến chính quyền cấp xã và được minh chứng
bằng
thực tiễn tỉnh Thái Bình.
- Giới hạn thời gian nghiên cứu của luận văn từ thời kỳ đổi mới, song chủ yếu
tập trung vào thời kỳ từ sau đại hội VII của Đảng năm 1991 (khẳng định rõ quan
điểm
cải cách hành chính) đến nay.
5- Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
- Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về lý luận
Nhà nước - pháp luật nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng.
- Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của triết học Mác - Lênin, kết hợp
các phương pháp lịch sử - cụ thể; phân tích tổng hợp, điều tra xã hội học...
6- Đóng góp mới của luận văn:
- Luận văn góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức, hoạt động
của chính quyền cấp xã. Đặc biệt làm rõ đặc điểm của chính quyền cấp xã ở tỉnh
thuần
nông như Thái Bình hiện nay.
- Trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở
Thái Bình, luận văn nêu ra phương hướng giải quyết nhằm đổi mới tổ chức hoạt
động
của chính quyền cấp xã phù hợp với điều kiện cải cách hành chính nhà nước đối
với
tỉnh đặc thù thuần nông Thái Bình.
- Luận văn làm tư liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn đề này.
7- Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3
chương 7 tiết.
Chương 1
Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã
1.1. Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã
Theo Luật tổ chức HĐND - UBND sửa đổi, chính quyền cấp xã (xã, phường, thị
trấn) [48, tr.7] là một cấp trong hệ thống hành chính 4 cấp của nước Việt Nam,
là nền
tảng của hệ thống chính trị, là cơ sở thực tiễn hình thành chủ trương, đường lối
của
Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước Việt Nam.
Cấp xã là cấp cuối cùng, gần dân nhất, sát dân nhất nên được gọi là cấp cơ sở.
Chính quyền cấp xã là cấp hành chính trực tiếp quan hệ với dân trong hệ thống
tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước.
Ngay sau khi cách mạng tháng Tám thành công, chính quyền cấp xã được thành
lập trên cơ sở đơn vị thôn làng. Hiến pháp năm 1946 ghi rõ chức năng nhiệm vụ và
tổ
chức bộ máy chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban hành chính, trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực ở xã do dân cử
ra,
bầu ra Uỷ ban hành chính và Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm trước Hội đồng
nhân
dân (HĐND); các cơ quan chuyên môn đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Uỷ ban
hành
chính.
Sau cuộc bầu cử HĐND cấp xã khóa đầu tiên (4-1946), Chính phủ tiến hành hợp
nhất một vài thôn, làng thành các xã lớn. Việc lập các xã lớn có vai trò quan
trọng trong
việc tổ chức phong trào chiến tranh du kích, động viên lực lượng toàn dân tham
gia
kháng chiến. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Uỷ ban hành chính đổi tên
thành
Uỷ ban kháng chiến hành chính. Đến thời kỳ cải cách ruộng đất, việc chỉnh đốn
chính
quyền cấp xã được tiến hành theo hướng: đề bạt cán bộ nông dân tốt, loại trừ cán
bộ
thuộc thành phần địa chủ, cường hào, phú nông, nhấn mạnh một chiều vào thành
phần
giai cấp nên đã làm hạn chế năng lực của cán bộ xã. Những khiếm khuyết đó đã làm
suy yếu chính quyền cấp xã trong một thời gian dài.
Hiến pháp năm 1959 tiếp tục củng cố và kiện toàn hệ thống chính trị, trong đó
có bộ máy quản lý cấp xã. Tuy nhiên trong thời gian này, nhìn chung HĐND hoạt
động
nặng về hình thức, Uỷ ban hành chính hoạt động theo Nghị quyết của cấp uỷ và ban
quản trị hợp tác xã, hợp tác xã từng bước chi phối các hoạt động ở xã. Hợp tác
xã
không những chỉ là tổ chức kinh tế mà còn chi phối các hoạt động chính trị, xã
hội, văn
hoá của dân cư trong địa bàn. Cùng với nó là chế độ bao cấp và sản xuất theo kế
hoạch
từ trên xuống. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến nạn quan liêu tham
nhũng
trong bộ máy quản lý cấp xã, quyền làm chủ của nhân dân bị vi phạm. Thực tế đã
diễn
ra sự biến dạng nhất định về phương thức hoạt động của chính quyền cấp xã.
Trong thời kỳ này, dưới sự lãnh đạo của Đảng, cả nước đang tập trung sức lực
và trí tuệ vào công cuộc chống Mỹ cứu nước, chính quyền cấp xã chủ yếu làm nhiệm
vụ động viên sức người, sức của phục vụ kháng chiến. Trải qua mấy chục năm dân
số
các xã lên quá cao, hơn nữa việc chia tách trước đây cũng không hợp lý, gây khó
khăn
cho việc sinh hoạt và quản lý, vì làng nào cũng muốn đưa người của mình vào bộ
máy
chính quyền, nên phải phân bổ đồng đều giữa các thôn, nhiều người không có năng
lực
nhưng buộc phải giao công tác vì là cơ cấu, và thường xảy ra hiện tượng làng lớn
ép
làng nhỏ, do đó các xã lớn lại được phân nhỏ.
Vào cuối những năm 70, ở nhiều nơi hệ thống tổ chức chính trị cấp xã hoạt động
không ăn khớp, hoạt động của Đảng và chính quyền chồng chéo, lấn sân nhau...
Người
nông dân ít quan tâm đến việc mở rộng sản xuất, chỉ lo hoàn thành nhiệm vụ chính
trị,
không có ý thức làm giàu.
Từ khi có Chỉ thị 100 và khoán 10 (năm 1988) nông thôn đã có những thay đổi
toàn diện và to lớn. Điều này có ảnh hưởng mạnh mẽ đến vai trò, chức năng và
nhiệm
vụ của bộ máy chính quyền cấp xã. Sự thay đổi này bắt nguồn từ sự chuyển biến
trong
hệ thống kinh tế mới, kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị
trường định hướng XHCN. Với việc khoán hộ, mỗi gia đình trở thành một đơn vị sản
xuất độc lập, hợp tác xã tập trung vào chức năng quản lý kinh doanh, xem nhẹ
chức
năng quản lý nhà nước. Tình hình đó dẫn đến chính quyền cấp xã rơi vào tình
trạng
lúng túng về phương thức hoạt động. Trong cơ chế thị trường, trình độ nhận thức
của
người nông dân cũng được nâng cao hơn trước, nhưng trình độ quản lý của cán bộ
xã
còn nhiều yếu kém, đòi hỏi phải có chính sách thích hợp, nhằm củng cố và tăng
cường
đội ngũ cán bộ cấp xã, đáp ứng với yêu cầu và nhiệm vụ mới. Để khắc phục những
khiếm khuyết đó, Nhà nước đã có những văn bản quy định nhiệm vụ, chức năng của
các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp xã. Năm 1993 Nhà nước ban hành Luật đất
đai,
giao quyền sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp lâu dài, ổn định cho hộ nông dân,
hợp
tác xã nông nghiệp kiểu cũ được giải thể và chuyển đổi sang hợp tác xã kiểu mới
với
chức năng chủ yếu là hoạt động dich vụ, phục vụ sản xuất nông nghiệp, thuỷ lợi,
giống,
phân bón, cày bừa...
Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất trong hệ
thống bộ máy nhà nước nên chính quyền cấp xã có đặc điểm
như sau:
Một là, chính quyền cấp xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân. Cán bộ
cấp xã hàng ngày sinh hoạt với dân trong mối quan hệ không chỉ là giữa chính
quyền
với dân mà còn là quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời với cả những tập quán tốt
đẹp cơ
bản cũng như một số tập quán lạc hậu; là người giải quyết trực tiếp hàng ngày
không
qua chính quyền trung gian nào khác những vấn đề dân quyền, dân sinh, dân trí,
dân
tâm, làm sao một mặt phải theo đúng chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà
nước;
mặt khác phải sát hợp với tình hình thực tế trong xã hội và thấu tình đạt lý
trong quan
hệ xóm làng. Sự đổi mới từng ngày của nông thôn về các mặt đòi hỏi cán bộ chính
quyền cấp xã phải có tư duy mới, trình độ và kiến thức mới về chính trị, kinh
tế, khoa
học - kỹ thuật, quản lý.
Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính cấp trên,
ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương. Vì thế chính quyền
cấp xã phải quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an
toàn xã
hội theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vị trí quan trọng trong hệ
thống
chính quyền nhà nước, nối liền trực tiếp chính quyền với quảng đại quần chúng
nhân
dân. Cho nên HĐND xã phải thực sự là đại biểu cho nhân dân ở cơ sở; UBND là cơ
quan chấp hành của HĐND xã và là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở, xử lý kịp
thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân.
Ba là, chính quyền cấp xã thuần nông và chính quyền cấp xã ở đó có các hợp tác
xã thủ công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp cơ bản giống nhau, đó là, đều thực hiện
việc
quản lý địa phương về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội, anh ninh trật tự, an
toàn xã
hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thi hành pháp luật... theo quy định của pháp luật.
Song
bên cạnh đó có điểm khác nhau là, chính quyền cấp xã có các hợp tác xã thủ công
nghiệp, tiểu thủ công nghiệp ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính
quyền
cấp xã nói chung, còn phải thực hiện việc quản lý ngành nghề; Đồng thời trong
quản lý
ngành nghề đòi hỏi phải áp dụng những tiến bộ khoa học kỹ thuật công nghệ cao để
tăng năng suất, chất lượng sản phẩm, phát triển các ngành nghề mới, năng động
tìm thị
trường tiêu thụ sản phẩm, giải quyết việc làm, cải thiện đời sống của nhân dân
địa
phương.
1.1.2. Vị trí vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước
1.1.2.1. Vị trí vai trò của HĐND
Điều 119 Hiến pháp 1992, luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi năm 1994)
quy định:
HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách
nhiệm
trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên [46, tr.58].
- HĐND là cơ quan quyền lực ở địa phương, vừa là một bộ phận cấu thành
không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền
làm
chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm
chủ
mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã
hội,
bảo đảm thực hiện pháp lụât, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên.
Trong
tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của HĐND được biểu hiện: