Luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở - Từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội

85 trưởng tổ dân phố; quy định vấn đề việc thực hiện dân chủ ở các huyện đảo không có cấp xã; bổ sung các chế tài cụ thể để xử lý cơ quan không thực hiện/thực hiện không đầy đủ các quy định về dân chủ, công khai; làm rõ chức năng giám sát thực hiện dân chủ ở xã của MTTQ Việt Nam; có sự phân định rõ ràng trong giải pháp tổ chức, triển khai thực hiện dân chủ ở chính quyền phường, thị trấn so với chính quyền xã… Bên cạnh đó, nên tổ chức ra soát, quy trình hóa và cải tiến các quy trình liên quan đến thực hiện dân chủ ở cấp xã một cách công khai, để mỗi người dân “phải” (chứ không dừng lại ở việc “cần” hoặc “nên”) được biết, được bàn, được quyết định và kiểm tra. Những nội dung công khai cần tập trung đó là: quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, các khoản thu, chi của địa phương… Quy định về mức đầu tư nguồn lực cho công tác triển khai thực hiện pháp luật về dân chủ ở cấp xã, đặc biệt là công tác đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. 3.2.2. Hoàn thiện nội dung, hình thức công khai để Nhân dân biết Về nội dung công khai để Nhân dân biết không có hạn chế về mặt quy định pháp luật nhưng về mặt thực thi cần có sự thay đổi nhất định. Có thể cho rằng, đối với một số vấn đề cần công khai cho Nhân dân nhưng chính quyền cấp xã gặp khó khăn vì còn phụ thuộc vào các ngành và tỉnh/thành phố (quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu dân cư trên địa bàn phường; đề án thành lập mới, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới hành chính), các cơ quan cấp trên phải thông báo nhanh chóng, kịp thời và rõ ràng cho chính quyền phường để chính quyền chủ động thông báo cho Nhân dân. Đây là những nội dung khá nhạy cảm, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân ở xã, phường, thị trấn nên rất cần được quan tâm công khai chi tiết cho người dân, bảo đảm quyền của người dân. Vì vậy, Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên bổ sung quy định về minh bạch trong việc công khai (phạm vi nội dung của mỗi loại việc

86 công khai đến đâu, bao gồm những vấn đề gì; thời điểm công khai; thời gian công khai…). Về hình thức công khai thông tin cho Nhân dân biết, theo kết quả khảo sát, nhiều ý kiến cho rằng, cũng nên ghi nhận thêm hình thức công khai thông qua trang thông tin điện tử (Internet) của chính quyền các cấp. Thực tế cho thấy đây cũng là hình thức công khai đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa nền hành chính, phát triển công nghệ thông tin đến người dân, đặc biệt có tác dụng hiệu quả ở đô thị, có tới 31/150 người được hỏi (20,67%) mong muốn công khai thông qua Internet. Mặt khác, không phải bất cứ hình thức công khai nào cũng có thể áp dụng đối với tất cả các nội dung được quy định. Do đó, Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên đa dạng hóa thêm một số hình thức công khai để thông tin về hoạt động của chính quyền địa phương đến được Nhân dân một cách nhanh và hiệu quả nhất, ví dụ bổ sung hình thức nâng cao tính đối thoại giữa chính quyền và người dân; trang thông tin điện tử đáp ứng yêu cầu phát triển công nghệ thông tin; gửi văn bản thông báo công khai đến trực tiếp các hộ gia đình … Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn không nên tiếp tục quy định theo hướng tất cả các hình thức công khai đều áp dụng đối với tất cả các nội dung cần công khai. 3.2.3. Hoàn thiện nội dung, hình thức Nhân dân bàn và quyết định Thứ nhất, chuyển một số nội dung Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định thành nội dung Nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định Theo quy định tại Điều 19 của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 thì hiện nay, có 5 nhóm nội dung phải đưa ra lấy ý kiến Nhân dân trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định. Như vậy, ý kiến của người dân đối với các nội dung này chỉ có ý nghĩa tham khảo đối với chính quyền. Tuy nhiên, qua thực tiễn đánh giá, nên đưa một số nội dung phải

87 do Nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định, đó là: việc quản lý, sử dụng quỹ đất của cấp xã; chủ trương, phương án đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng, tái định cư, phương án quy hoạch khu dân cư. Những nội dung này không mang tính chất kỹ thuật, chuyên môn cao và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi cơ bản của người dân được quy định trong Hiến pháp (quyền về cư trú, nhà ở, việc làm ...) và có tác động đến nhiều mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của địa phương nên phải được Nhân dân bàn, biểu quyết làm cơ sở cho cơ quan có thẩm quyền quyết định. Mặt khác cũng nên bổ sung một vấn đề Nhân dân bàn, biểu quyết để cơ quan có thẩm quyền quyết định là: phương án sử dụng các khoản đóng góp vào quỹ của thôn, xã đề góp phần tăng tính minh bạch trong việc sử dụng kinh phí do Nhân dân đóng góp. Thứ hai, về nội dung Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp: Để thực hiện tốt các quy định liên quan đến xây dựng công trình công cộng, trước hết cần tăng cường thông tin công khai minh bạch, tổ chức thăm dò ý kiến của người dân về việc triển khai các dự án xây dựng công trình công cộng tại địa bàn cấp xã. Vấn đề này càng quan trọng đối với những dự án do chính quyền đầu tư kinh phí 100% không huy động nguồn vốn từ Nhân dân nhưng lại có tác động thiết thực tới đời sống của người dân. Vì vậy, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 nên được bổ sung quy định bước thăm dò, lấy ý kiến của người dân về việc xây dựng công trình, nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng của người dân. Điều này sẽ góp phần nâng cao tính dân chủ, hiệu quả trong việc xây dựng công trình công cộng ở cấp xã. Tuy nhiên, trong trường hợp một số người dân không thực thi quyết định đã được thông qua (phương án giải phóng mặt bằng, mức đóng góp ...) thì Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 cần quy định rõ biện pháp giải quyết, đó là: xem xét lại chủ trương, nghiên cứu điều chỉnh

88 cho phù hợp với thực tế (nếu có); tổ chức thêm cuộc họp, đối thoại với những người không đồng ý để thông báo cụ thể định hướng, mục tiêu và phương án của công trình, kết hợp thuyết phục, vận động thông qua trưởng thôn, tổ dân phố. Để đảm bảo tính dân chủ, tự nguyện chấp hành của người dân, nên áp dụng những biện pháp “mềm” trong vấn đề này, tránh những giải pháp quá mạnh ảnh hưởng đến tâm lý của người dân. Thứ ba, về nội dung Nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định: Nhanh chóng ban hành văn bản mới thay thế Thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BTP-BVHTT-BTTUBTƯMTTQVN ngày 31-3-2000 về xây dựng và thực thi hương ước vì văn bản này đã được ban hành trước Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 khá lâu, có những điểm không còn phù hợp với thực tiễn đời sống. Tùy vào đặc thù vùng miền, nên có hướng dẫn thống nhất việc xây dựng hương ước theo hướng phân hóa. Đối với khu vực nông thôn, nên tiếp tục duy trì hương ước nhưng chủ yếu nên hướng đến các quy định nội bộ của thôn, làng và nếp sống văn hóa mới lành mạnh, có ý thức đổi mới gắn với quá trình xây dựng nông thôn mới. Đối với khu vực đô thị, vẫn nên có quy ước văn hóa nhưng vì ở nhiều phường có rất nhiều tổ dân phố và ít có đặc thù riêng nên chỉ cần xây dựng một văn bản quy ước áp dụng chung cho một số tổ dân phố (khu dân cư) hoặc quy ước dùng chung cho đơn vị phường. Nên bổ sung quy định Chủ tịch UBND quận có thể ủy quyền cho Chủ tịch UBND phường ký thông qua quy ước nhằm hạn chế việc tồn đọng các bản quy ước, đặc biệt là ở khu vực đô thị hiện nay. Xây dựng cơ chế giám sát việc thực thi quy ước và chế tài xử lý đối với việc vi phạm quy định của quy ước. Để nâng cao hiệu quả thực hiện quy ước cần thiết phải có cơ chế giám sát thường xuyên để kịp thời phát hiện các sai

89 phạm trong quá trình thực hiện; phát hiện các điểm không còn phù hợp với thực tiễn để kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Về chủ thể nên được pháp luật quy định giao giám sát thực hiện quy ước là Ban Công tác Mặt trận khu dân cư (tổ dân phố) vì đây là tổ chức gắn bó gần gũi với quần chúng Nhân dân, góp phần thể hiện sâu sắc hơn bản chất của MTTQ trong việc tham gia xây dựng đời sống của Nhân dân. Về vị trí, vai trò của khu dân cư và cán bộ khu dân cư. Đây là một thực tế rất phổ biến ở các khu vực đô thị khi có quá nhiều tổ dân phố đã hình thành nên các khu dân cư. Khu dân cư ở các phường đã khá gắn bó với đời sống người dân. Tuy nhiên, quy định hiện hành chưa ghi nhận quy mô khu dân cư cũng như các vấn đề về cán bộ của khu dân cư. Pháp lệnh nên ghi nhận khu dân cư, phạm vi, quy mô khu dân cư để góp phần giải tỏa khó khăn trong việc quản lý các tổ dân phố của khu vực phường ở đô thị. Việc có khu dân cư cũng sẽ góp phần tạo sự liên kết hơn giữa các tổ trưởng tổ dân phố, tạo điều kiện thuận lợi trong việc ban hành quy ước chung cho cả khu dân cư. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế phối hợp công tác giữa tổ trưởng, tổ phó tổ dân phố (khu dân cư) với Ban Công tác Mặt trận và các đoàn thể Nhân dân. MTTQ và các đoàn thể Nhân dân ở tổ dân phố (khu dân cư) là nơi đại diện cho quyền làm chủ của Nhân dân nên tổ trưởng, tổ phó tổ dân phố (khu dân cư) phải thường xuyên phối hợp thống nhất hành động, đổi mới phương thức hoạt động, tạo sức hấp dẫn để thu hút đoàn viên, hội viên vào tổ chức và từ đó có điều kiện để phát huy đúng, phát huy tốt quyền làm chủ của Nhân dân, đặc biệt, trong tổ chức họp cử tri và tuyên truyền, tổ chức, vận động Nhân dân thực hiện dân chủ. Chính việc phối hợp này sẽ làm cho hoạt động của tổ trưởng, tổ phó tổ dân phố (khu dân cư) hiệu quả hơn. Thứ tư, về nội dung, hình thức Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định:

90 Đối với những vấn đề Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định, Pháp luật cần quy định phải kèm theo văn bản giải thích cụ thể, rõ ràng về nội dung của các dự thảo cần lấy ý kiến Nhân dân. Điều này sẽ giúp Nhân dân góp ý có hiệu quả hơn bởi những dự thảo nói trên thường có tính chuyên môn, kỹ thuật khá cao, nếu không giải thích sẽ gây khó khăn cho người dân. Bên cạnh đó, việc lấy ý kiến nên có trọng tâm, trọng điểm, tập trung vào những nội dung cơ bản, quan trọng nhất của dự thảo. Về hình thức lấy ý kiến, hòm thư góp ý là hình thức kém hiệu quả bởi sự tương tác trực tiếp giữa chính quyền và Nhân dân và thực tế thì nhiều người dân không quan tâm đến hình thức này. Vì vậy, pháp luật nên bỏ hình thức hòm thư góp ý ở nội dung Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định. 3.2.4. Hoàn thiện nội dung, hình thức Nhân dân tham gia giám sát Thứ nhất, đối với Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng - Quy chế Giám sát đầu tư của cộng đồng (Ban hành kèm theo Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18-4-2005) đã hết hiệu lực thi hành từ 01/7/2007 vì văn bản này căn cứ Nghị định 79/2003/NĐ-CP đã hết hiệu lực. Vì vậy, để tiếp tục duy trì hoạt động của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng theo quy định của Pháp lệnh 34/2007/PL-UBTVQH11, cần ban hành một số quy định dưới dạng quy chế mới phù hợp với tính chất hoạt động của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng theo hướng như sau: + Về nội dung giám sát: cần có sự điều chỉnh thu hẹp nội dung giám sát để phù hợp hơn với tính chất giám sát của giám sát đầu tư cộng đồng là giám sát của Nhân dân. Hiện nay, với phạm vi giám sát rộng (bao gồm các dự án đầu tư có sử dụng nguồn vốn của Nhà nước, nguồn vốn của cộng đồng, nguồn vốn khác) và phương thức thực hiện giám sát chỉ có thể dựa trên các thông tin được cung cấp, trình độ và năng lực của các thành viên còn hạn chế thì rất

91 khó khăn cho Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng khi thực hiện các nội dung giám sát như quy định tại Điều 4 Quy chế. Để có thể theo dõi đánh giá hiệu quả đầu tư dự án, kiểm tra việc tuân thủ các quy trình, quy phạm kỹ thuật, định mức vật tư... theo quy định trong suốt quá trình triển khai dự án đòi hỏi Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng phải có được đầy đủ các thông tin, nắm vững được thiết kế định mức kỹ thuật xây dựng, cam kết chất lượng ... như những người hành nghề chuyên nghiệp. Với nội dung và mức độ giám sát rộng như hiện nay chỉ phù hợp với tính chất của các thiết kế giám sát Nhà nước, không phù hợp với tính chất giám sát của Nhân dân. + Cần quy định rõ, cụ thể hơn nữa trách nhiệm, quyền hạn và cách thức hoạt động của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng. Mặc dù được trao nhiệm vụ giám sát với phạm vi và nội dung rộng không khác gì so với các thiết chế giám sát của Nhà nước nhưng vai trò, trách nhiệm và cơ chế thực hiện giám sát của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng lại được thể hiện trong Quy chế khá mờ nhạt và không bảo đảm tính khả thi. Quy định tại điều 5 của Quy chế cho phép Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng được yêu cầu cơ quan quản lý Nhà nước, các đối tượng chịu sự giám sát trả lời, cung cấp thông tin phục vụ việc giám sát; được kiến nghị cấp có thẩm quyền đình chỉ thực hiện đầu tư, vận hành dự án, kiến nghị các biện pháp xử lý ... nhưng quy định trên sẽ chỉ là hình thức nếu pháp luật không tạo ra cơ chế cho việc bảo đảm thực thi các quyền hạn trên. Ví dụ như: (1) Quy định rõ chủ thể, quy trình tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; (2) Gắn vai trò và trách nhiệm của Ban Giám sát khi kết thúc công trình bằng cách quy định đại diện Ban Giám sát phải là một bên ký xác nhận trong biên bản nghiệm thu công trình. Đây cũng là hình thức để thể hiện ý kiến của Ban Giám sát về chất lượng công trình. Đó cũng là giải pháp đế hạn chế khiếu kiện trong Nhân dân ngay từ cơ sở trong quá trình triển khai thực hiện dự án.

92 - Tăng cường mối quan hệ phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện quản lý về công tác giám sát đầu tư cộng đồng. Ở đây, cần nhấn mạnh đến vai trò của MTTQ cấp cơ sở trong việc chỉ đạo tổ chức và hoạt động của Ban Giám sát, thực hiện báo cáo định kỳ về công tác giám sát đầu tư cộng đồng; vai trò của Sở Kế hoạch và Đầu tư trong việc tổng hợp số liệu, thông tin liên quan đến công tác giám sát đầu tư cộng đồng tại địa phương để báo cáo chính quyền cấp tỉnh cũng như cơ quan quản lý cấp trung ương. Thực tiễn cho thấy, hiện nay, mối quan hệ này khá lỏng lẻo, bản thân việc tổ chức thực hiện cũng như cơ quan quản lý chưa thực sự quan tâm đúng mức, chưa có những biện pháp quản lý chặt chẽ để nâng cao hiệu quản của hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng. Thứ hai, đối với Ban TTND Cũng giống như Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, cần xác định rõ Ban TTND tại xã, phường, thị trấn (cũng như Ban TTND được thành lập ở cơ quan Nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước) là một thiết chế giám sát của Nhân dân, có tính chất đại diện cho cộng đồng dân cư và các thành viên cũng được lựa chọn từ cộng đồng, do cộng đồng bầu ra va chỉ bị bãi nhiệm bởi Hội nghị của cộng đồng dân cư. Với tính chất như vậy, rõ ràng là không phù hợp nếu đặt thiết chế TTND bên cạnh các thiết chế thanh tra chuyên ngành khác được điều chỉnh bởi Luật thanh tra. Thiết chế TTND nên được quy định tập trung ở các văn bản về thực hiện dân chủ cơ sở. Hiện nay, theo quy định của pháp luật, nhiệm kỳ của TTND là hai năm. Có thể nhận thấy nhiệm kỳ như vậy là quá ngắn khi hai năm thay đổi một lần làm cho cơ cấu tổ chức thiếu ổn định, cơ quan có thẩm quyền không thể xây dựng được kế hoạch, phương hướng bồi dưỡng nghiệp vụ cho các thành viên Ban TTND phù hợp với yêu cầu thay đổi của đời sống. Vì vậy, nên kéo dài nhiệm kỳ của TTND. Ngoài ra, để nâng cao chất lượng hoạt động giám sát

93 của Ban TTND cũng như Ban Giám sát đầu tư, trước hết phải nâng cao hơn nữa vai trò và chất lượng giám sát của MTTQ. 3.2.5. Hoàn thiện các quy định cụ thể về trách nhiệm cá nhân, khen thƣởng, kỷ luật Quy định cụ thể trách nhiệm cá nhân của những cán bộ lãnh đạo chủ chốt. Những nơi không thực hiện hoặc thực hiện mang tính hình thức, đối phó, không hiệu quả, để xảy ra các vụ việc sai phạm... thì ít nhất là các chức danh Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND cấp xã phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Nhân dân địa phương, trước pháp luật. Đối với khen thưởng, quy định những thành tích cụ thể nào đạt được trong thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở thì được đề nghị khen thưởng, cần lượng hóa thành tích bằng những tiêu chí càng cụ thể càng tốt nhằm đảm bảo sự công bằng, khách quan, tạo thuận tiện cho việc đánh giá, xét duyệt; Quy định các hình thức khen thưởng cụ thể cả về mặt tinh thần và vật chất kèm theo nhằm động viên, khích lệ kịp thời cán bộ, công chức cấp xã và Nhân dân trong thực hiện có hiệu quả pháp luật về dân chủ cơ sở. Đối với xử lý kỷ luật, quy định cụ thể các loại hành vi vi phạm trong thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở ở cấp xã phải bị xử lý kỷ luật, như tính chất, mức độ của lỗi, hậu quả xảy ra, ảnh hưởng của hành vi vi phạm trong cán bộ và Nhân dân địa phương. Quy định cụ thể hình thức xử lý kỷ luật đối với từng loại hành vi vi phạm cụ thể, đảm bảo tính giáo dục đối với bản thân người vi phạm và tính ngăn ngừa, răn đe đối với những người khác. Trường hợp hành vi vi phạm pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã mà hội đủ các yếu tố cấu thành tội phạm của một tội nào đó được quy định trong Bộ luật Hình sự thì phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự. 3.2.6. Xây dựng, hoàn thiện một số đạo luật làm cơ sở cho việc thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã

94 * Ban hành luật riêng về TTND hoặc Luật về hoạt động giám sát phản biện xã hội của Nhân dân để tạo cơ sở pháp lý cho Nhân dân thực hiện quyền được bàn và quyền được kiểm tra, giám sát Ban TTND được tổ chức và hoạt động theo Luật Thanh tra năm 2010 hiện nay tỏ ra không hiệu quả, không phát huy được vai trò của mình nếu không muốn nói là đa số hoạt động kém hiệu quả. Điều này có nguyên nhân cơ bản là do bản thân quy định về Ban TTND chưa hợp lý, hoạt động của ban TTND đang được quy định chung cùng luật Thanh tra, cùng lúc điều chỉnh hai đối tượng: TTND và Thanh tra Chính phủ, điều đó đã làm mâu thuẫn trong mục đích điều chỉnh của luật thanh tra, trong khi đó Ban TTND là tổ chức hoạt động mang tính chất Nhân dân và không có điều kiện thực hiện những nghiệp vụ chuyên ngành thanh tra. Bên cạnh đó, mặc dù quy định cùng trong một đạo luật song không có một điều nào quy định cơ chế phối hợp giữa hai hình thức thanh tra. Để thực hiện được đầy đủ, có hiệu quả những nhiệm vụ quyền hạn của Ban TTND việc ban hành luật riêng về TTND là cần thiết và cấp bách để tạo ra cơ sở pháp lý đầy đủ hơn, cao hơn cho tổ chức và hoạt động của Ban TTND. Việc sửa đổi này cũng sẽ giúp tháo gỡ vướng mắc trong định hướng sửa đổi Luật Tranh tra hiện nay, vì trong quá trình thảo luận sửa đổi luật thanh tra thì vẫn còn nhiều ý kiến đồng tình để nguyên quy định về TTND trong luật Thanh tra. Hoặc khi không ban hành luật riêng về TTND thì cần ban hành luật về hoạt động giám sát của Nhân dân để quy định về vai trò giám sát Nhân dân đối với bộ máy Nhà nước khi Luật Thanh tra không còn quy định về vấn đề này. Xây dựng luật về giám sát của Nhân dân trên cơ sở rà soát, pháp điển hóa, hệ thống hóa các quy định về giám sát của Nhân dân trong các văn bản như: Luật Khiếu nại, Tố cáo, Luật Thanh tra, Luật Mặt trận Tổ quốc, Pháp lệnh về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và các QCDC ở các loại hình