Luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở - Từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội

75 Điều này làm mất đi những nét đẹp truyền thống văn hóa của Nhân dân thuộc các làng xưa. Nhiều bản hương ước, quy ước xây dựng xong nhưng rất ít phường tổ chức thực hiện. Kết quả khảo sát phiếu hỏi cũng cho thấy tình trạng này. Khi được hỏi về mức độ tham gia của người dân đối với xây dựng hương ước, quy ước của tổ dân phố, có 25/150 người (chiếm 16,67%) trả lời “được hỏi ý kiến và quyết định”, 43/150 người (chiếm 28,67%) trả lời “chỉ được hỏi ý kiến”, 47/150 người (chiếm 31,33%) trả lời “chỉ được thông báo”, tuy nhiên, cũng có đến 35/150 người (chiếm 23,33%) trả lời “không có hoạt động này”. Thứ năm, một bộ phận người dân thờ ơ, thiếu trách nhiệm trong việc lựa chọn Tổ trưởng tổ dân phố. Những cuộc họp để tổ chức bầu Tổ trưởng tổ dân phố thì người dân ít quan tâm. Tại các khu chung cư, có tình trạng người dân không biết, không nắm được các thông tin cũng như năng lực của người ứng cử viên chức Tổ trưởng tổ dân phố vẫn còn tồn tại nên rất khó khăn khi lựa chọn người Tổ trưởng cho mình, còn những người dân và gia đình mới nhập cư thì hầu như không tham gia vào hoạt động này. Bên cạnh đó, năng lực của Tổ trưởng tổ dân phố ở một số nơi chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế. Thứ sáu, việc lấy ý kiến đôi khi thiếu trọng tâm, trọng điểm nên dễ tràn lan. Hiệu quả của các hình thức lấy ý kiến cũng gặp vướng mắc đối với hình thức họp cử tri, trong thực tế, đôi khi số lượng cử tri hoặc đại diện cử tri hộ gia đình quá đông nhưng cơ sở vật chất không đảm bảo. Việc họp dân nhiều cũng không tốt, làm giảm tính quyết đoán của chính quyền, chi bộ ... Thứ bảy, qua khảo sát, vai trò của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng chưa được đánh giá cao, tỉ lệ người dân được hỏi ý kiến và quyết định “bầu, bãi nhiệm thành viên Ban TTND, Ban giám sát đầu tư cộng đồng” không cao, chỉ có 51/150 người dân được hỏi (chiếm 34%) và 50/150 người dân được hỏi

76 (chiếm 33,33%) trả lời chỉ được hỏi ý kiến; 44/150 người dân được hỏi (chiếm 29,33%) trả lời chỉ được thông báo và 5/150 người dân được hỏi (chiếm 3,34%) trả lời không có hoạt động bầu, bãi nhiệm thành viên Ban TTND, Ban giám sát đầu tư cộng đồng. Tình trạng nhiều kết quả giám sát không được xử lý triệt để, dẫn đến thiếu tính răn đe. Qua phiếu hỏi, khi được đề nghị đánh giá về hiệu quả hoạt động của Ban Giám sát đối với việc thực hiện dân chủ cơ sở, có thể thấy tỷ lệ đối tượng đánh giá cao hiệu quả của Ban Giám sát không nhiều. 81 57 53 62 11 16 5 15 0 20 40 60 80 100 Tốt Bình thường Chưa tốt Không có tổ chức Biểu đồ 2.6. Hiệu quả hoạt động giám sát của Ban thanh tra nhân dân và Ban giám sát đầu tư của cộng đồng Ban TTND Ban giám sát đầu tư của cộng đồng * Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế trên Thứ nhất, đối với các phường khi triển khai gặp khó khăn ở một số nội dung cần công khai cho Nhân dân vì còn phụ thuộc vào các ngành và cấp trên, như: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu dân cư trên địa bàn phường hoặc việc làm mới, sửa chữa điện, đường, cấp thoát nước, điện thoại... Các công việc này phụ thuộc nhiều vào công tác duyệt và công bố quy hoạch, quyết định của thành phố, cơ quan chức năng đảm nhiệm. Về quy định, các cơ quan phải thông báo cho UBND phường để chính quyền chủ động thông báo cho Nhân dân nhưng thực tế có

77 nhiều cơ quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thời hạn. Nhiều nội dung hoạt động của chính quyền đã được công khai cho Nhân dân nhưng do còn thiếu những quy định cụ thể, minh bạch nên người dân không có khả năng tiếp cận đầy đủ thông tin để thực hiện quyền năng của mình. Thứ hai, quá trình xây dựng hương ước, quy ước dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật và cách thức thể hiện thông thường là lặp lại pháp luật và chủ trương, chính sách của Nhà nước một cách khô khan, thiếu cụ thể, chưa sát thực với điều kiện và đặc điểm của cơ sở, câu chữ trong văn bản còn nặng tính khẩu hiệu, nên tính thực tiễn không cao. Chính vì vậy, hương ước, quy ước dễ rơi vào hình thức. Bên cạnh đó, do việc hướng dẫn hương ước, quy ước mẫu quá cụ thể nên hạn chế tính sáng tạo và khó đưa những quy định mang tính chất đặc thù của cơ sở. Thứ ba, các cuộc họp bầu Tổ trưởng tổ dân phố thường ít người dân tham gia vì người dân chỉ quan tâm tham gia các cuộc họp với nội dung liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của họ (như bình xét hộ nghèo, vay vốn, đền bù khi thu hồi đất đai...). Ngoài ra, cơ sở pháp lý cho hoạt động bầu Tổ trưởng tổ dân phố chưa thực sự đầy đủ, vững chắc, chưa thực sự phù hợp với thực tiễn đời sống, đặc thù địa bàn khu dân cư. Khá nhiều Tổ trưởng tổ dân phố không có ý thức tự tìm hiểu, cập nhật những chính sách mới của Nhà nước nên nắm bắt thông tin chậm, thiếu chính xác, không đầy đủ. Thứ tư, về nguyên nhân của hiệu quả giám sát thực hiện dân chủ ở các phường của các cá nhân, tổ chức (Đảng ủy, MTTQ, Đoàn Thanh niên, Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, Tổ trưởng dân phố…) không được như mong muốn là: các tổ chức, cá nhân bị phụ thuộc vào chính quyền nên khó có thể độc lập, khách quan; các quy định của pháp luật về quyền giám sát chưa rõ ràng, cụ thể, hầu như không nhận được sự đồng tình. Trên thực tế, MTTQ có kinh phí hoạt động và chế độ nhân sự gắn chặt với chính

78 quyền cơ sở. Vì vậy, về lý thuyết, MTTQ hoàn toàn có thể kiến nghị, phản ánh tiếng nói của người dân, song lại không đủ “sức lực” để phản bác các chính sách, nhất là để giám sát trách nhiệm của những người lãnh đạo. Và hệ quả là các thiết chế giám sát khác như Ban TTND cũng không thể có được tiếng nói độc lập bởi cơ chế phụ thuộc từ trên xuống dưới như hiện nay. Bên cạnh đó, do khó khăn về kinh phí hoạt động nên hoạt động của các Ban TTND và Ban giám sát đầu tư cộng đồng cũng như thù lao cho cán bộ khu dân cư thấp, chưa khuyến khích những người được bầu tích cực hoạt động triển khai các nội dung Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 đến Nhân dân một cách tích cực (27/150 ý kiến nhận định “kinh phí cho việc thực hiện các hoạt động liên quan còn thiếu” (chiếm 18%)). Thứ năm, bên cạnh nguyên nhân do pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở hiện đang thiếu tính đồng bộ và toàn diện như đã phân tích ở trên thì trên thực tế, nhận thức pháp luật về dân chủ của một bộ phận người dân còn hạn chế, không đồng đều. Đối với việc thực hiện những nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp, tuy dân được bàn bạc, đóng góp ý kiến và quyết định, nhưng do hiểu biết pháp luật hạn chế nên nhiều ý kiến đưa ra còn cảm tính, thiếu thuyết phục. Mặt khác, do nhu cầu mưu sinh, nên người dân chưa tham gia được nhiều vào việc phát huy quyền dân chủ (có 39/150 ý kiến nhận định “người dân chưa quan tâm” (chiếm 26%)). Thứ sáu, trong tổng số 150 người tham gia trả lời phiếu cho câu hỏi về “nguyên nhân pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở chưa mang lại tác động tích cực trong đời sống xã hội ở địa phương”, có 34 ý kiến (chiếm 22,67%) nhận định là do “quy định của pháp luật chưa đầy đủ, chưa cụ thể”, trong khi ý kiến nhận định do “việc tổ chức thực hiện dân chủ chưa mạnh mẽ” là 53 ý kiến (chiếm 35,33%) và 19 ý kiến nhận định là do “cán bộ, công chức chính quyền phường còn bảo thủ” (chiếm 12,67%).

79 Tiểu kết chƣơng 2 Thứ nhất, có thể nói, việc Nhà nước ta xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở là một phát kiến lớn, một phương thức hay, hữu hiệu nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân ở cơ sở một cách thực chất nhất. Với sự ra đời của Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (Nghị định số 29/1998/NĐ-CP, Nghị định số 79/2003/NĐ-CP) và Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, lập quy Nhà nước ta đã tạo ra một công cụ pháp lý về thực hiện dân chủ, trao cho các tầng lớp Nhân dân ở cơ sở những quyền dân chủ thực sự: quyền được biết; quyền được bàn và quyết định trực tiếp, bàn và biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định; quyền được tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; quyền giám sát. Mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung và thay thế, song pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã hiện hành, mà cụ thể là Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, cũng đang bộc lộ những tồn tại, hạn chế nhất định. Thứ hai, hoạt động thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở ở các phường trên địa bàn quận Thanh Xuân đã đạt được những thành tựu, kết quả quan trọng, từ tích cực tuyên truyền, phổ biến pháp luật, nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở các phường cho đến những kết quả quan trọng trong thực hiện các nội dung cụ thể về quyền dân chủ của Nhân dân. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở ở các phường của quận Thanh Xuân cũng còn bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định như nhận thức, trách nhiệm về thực hiện dân chủ và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân trong một bộ phận cán bộ, công chức, đảng viên và Nhân dân chưa đầy đủ; một số nội dung cụ thể thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở mới chỉ đạt kết quả ở mức độ trung bình hoặc kém.

80 CHƢƠNG 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỰC HIỆN DÂN CHỦ CƠ SỞ TỪ THỰC TIỄN QUẬN THANH XUÂN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Dân chủ và Nhà nước pháp quyền là cặp “song sinh” trong một thể chế chính trị hiện đại. Cùng với bảo đảm quyền dân chủ, Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng Nhà nước pháp quyền. Đây là mối quan hệ giữa dân chủ và kỷ cương. Người viết “Trăm điều phải có thần linh pháp quyền”. Nhà nước pháp quyền phải thượng tôn pháp luật. Pháp luật phải bảo đảm được công lý và lẽ phải. Mọi hạn chế quyền tự do của công dân phải được xem xét cẩn trọng và chủ yếu nhằm bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và những giá trị văn hóa, lịch sử, đạo đức tốt đẹp của dân tộc. Người dân có quyền làm tất cả những gì pháp luật không cấm và sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Cơ quan Nhà nước và cán bộ, công chức chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Mọi quyết định quản lý của Nhà nước đều phải minh bạch. Do đó, pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở và Nhà nước pháp quyền có mối quan hệ hữu cơ, gắn bó chặt chẽ với nhau [7]. Trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bên cạnh những quy định hiện hành thì nội dung của pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở được điều chỉnh theo những xu hướng sau: Thứ nhất, pháp luật phải có những quy định chi tiết về trách nhiệm của chính quyền cơ sở trong công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, hướng dẫn

81 nội dung thực hiện dân chủ cơ sở đến với người dân. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam có Hiến pháp và pháp luật ghi nhận các quyền của công dân trong việc tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung, trọng đại của cả nước, của từng địa phương, nêu đề xuất, kiến nghị với các cơ quan Nhà nước. Các quyền đó là nền tảng, cơ sở quan trọng để người dân thực hiện dân chủ nói chung, dân chủ cơ sở nói riêng. Vì vậy, chính quyền cơ sở có nghĩa vụ triển khai những quy định của pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở đối với người dân. Thứ hai, pháp luật điều chỉnh hoạt động của chính quyền cơ sở theo hướng công khai, minh bạch, dân chủ, chú trọng đến chất lượng và hiệu quả giải quyết công việc. Chính quyền cơ sở có nhiệm vụ đưa những quy định về thực hiện dân chủ đi vào đời sống ở cơ sở. Trong tiến trình đó, bộ máy chính quyền cơ sở buộc phải thay đổi để thích ứng với yêu cầu ngày càng cao với đời sống dân chủ cơ sở. Chính quyền cấp xã phải công khai, minh bạch chương trình hoạt động, hình thức thực hiện công việc tới người dân. Có những việc liên quan trực tiếp đến quyền lợi của Nhân dân, chính quyền cơ sở không thể chủ quan quyết định mà phải tổ chức họp Nhân dân để bàn, quyết định trực tiếp hoặc Nhân dân biểu quyết với đa số tán thành thì chính quyền cơ sở mới được ra quyết định và thực hiện. Khi thực hiện phải hết sức chú trọng đến chất lượng, hiệu quả công việc vì người dân có quyền kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của chính quyền cơ sở. Thứ ba, pháp luật tăng cường quy định theo xu hướng hội nhập: các cơ chế, biện pháp, chế tài nhằm bảo đảm cho công dân có thể phát huy quyền làm chủ, thực hiện các quyền dân chủ trong khuôn khổ các nguyên tắc, quy định của pháp luật, đồng thời quy định cụ thể trách nhiệm, nghĩa vụ mà người dân phải tuân thủ, thực hiện nhằm bảo đảm, giữ gìn trật tự, kỷ cương, an toàn xã hội. Các giá trị dân chủ và quy tắc thực hành dân chủ được Nhà nước pháp

82 quyền thể chế hóa thành pháp luật. Quyền dân chủ phải đi đôi với nghĩa vụ trong mỗi công dân và trong mỗi quan hệ giữa công dân và Nhà nước. Ở đây, pháp luật tạo ra không gian pháp lý của công dân và Nhà nước để thực hiện và bảo vệ quyền tự do dân chủ của công dân, xây dựng chế độ dân chủ. 3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc kiến tạo phát triển Xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển là một xu hướng mới hiện nay. Một số nghiên cứu cho thấy rằng, khái niệm Nhà nước kiến tạo phát triển được học giả Chalmers Ashby Johnson đưa ra lần đầu năm 1982, với nội dung là “một mô hình quản lý trong đó Nhà nước đề ra các chính sách mang tính định hướng phát triển, tạo môi trường và điều kiện cho các thành phần kinh tế phát huy mọi tiềm năng trong môi trường cạnh tranh và hội nhập quốc tế; tăng cường giám sát để phát hiện các mất cân đối có thể xảy ra, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô”. Ý tưởng về mô hình Nhà nước như vậy vẫn tiếp tục được các nhà nghiên cứu bổ sung, phát triển trên cơ sở những phân tích, tổng kết thực tiễn sinh động và phong phú của phát triển kinh tế thế giới hiện đại. Khi nói tới mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển, có ý kiến còn nêu về ba đặc tính tiền phong: Từ chức năng kiểm soát sang quản trị và kiến tạo; Nhà nước sẽ mạnh khi mỗi người dân cảm thấy đây là thiết chế đại diện cho mình; và Quản trị rủi ro (hơn là giải quyết sự việc khi đã rồi). Có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng tựu trung lại xét dưới góc độ xã hội, có thể hiểu, Nhà nước kiến tạo phát triển là một mô hình Nhà nước trong đó bảo đảm cho việc phân phối một cách tương đối công bằng những thành quả của phát triển kinh tế - xã hội, cũng như xây dựng và hiện thực hóa cơ chế để cho người dân có thể giám sát chính quyền thông qua việc tăng cường sự công khai, minh bạch, đồng thời có trách nhiệm giải trình những vấn đề dư luận cần làm rõ, tạo khuôn khổ thể chế và mọi điều kiện cần thiết khác để

83 từng người dân có thể mưu cầu hạnh phúc và vươn lên trong cuộc sống, chứ Nhà nước không làm thay người dân. Tại “Thông điệp năm mới 2014”, Thủ tướng Chính phủ nước ta có đề cập đến việc xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển để phát huy tốt nhất quyền làm chủ của Nhân dân. Theo đó, Thủ tướng cho rằng: “Nhà nước ải tập trung xây dự ợ ạ ọ ực và sức sáng tạo vì lợi ích của chính mình và đóng góp cho xã hội.” [8]. Trong quá trình xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển, bên cạnh những quy định hiện hành thì nội dung của pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở được điều chỉnh theo những xu hướng sau: , pháp luật có sự gia tăng số lượng những nội dung “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” để mở rộng dân chủ, bảo đảm sự tham gia ý kiến của người dân vào quá trình hoạch định chính sách, pháp luật, trong đó tập trung mở rộng các quy định công việc do người dân trực tiếp thảo luận và quyết định thực hiện. Các phương thức thực hiện dân chủ cơ sở được mở rộng và quy định ngày càng cụ thể. Thứ hai, pháp luật có những quy định xác lập được chế độ trách nhiệm trước dân của cơ quan Nhà nước và hệ thống khuyến khích phục vụ dân. Nhà nước phải xây dựng cho được bộ máy tinh gọn, hiệu lực hiệu quả với đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực và tính chuyên nghiệp cao. Mọi cơ quan, công chức đều phải được giao nhiệm vụ rõ ràng trong việc đảm bảo quyền làm chủ của người dân ở cơ sở. Việc đánh giá tổ chức, cán bộ, công chức phải căn cứ vào kết quả hoàn thành nhiệm vụ, lấy phục vụ Nhân dân mục tiêu cao nhất. Nhà nước hoàn thiện tiêu chí đánh giá và cơ chế kiểm soát thực thi công vụ được công khai, minh bạch. Người đứng đầu cơ quan hành chính phải chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện chức năng nhiệm vụ được

84 giao trước người dân ở cơ sở và phải được trao quyền quyết định tương ứng về tổ chức cán bộ. Thứ ba, pháp luật bổ sung những quy định về tăng cường tương tác giữa các cơ quan trong bộ máy Nhà nước và giữa bộ máy Nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội về đảm bản dân chủ cơ sở. Mở rộng đối thoại với người dân và doanh nghiệp bằng nhiều hình thức để Nhà nước, cán bộ, công chức gần dân hơn và chủ trương, chính sách, pháp luật sát với thực tiễn hơn. Cơ chế kiểm soát, phản biện xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội, người dân ở cơ sở đối với cơ quan Nhà nước được cụ thể hóa ngày càng chi tiết trong pháp luật. 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở 3.2.1. Về việc nâng pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phƣờng, thị trấn năm 2007 lên thành luật Trong thời gian sắp tới, để tổ chức thực hiện Hiến pháp năm 2013, nâng cao chất lượng, bảo đảm quyền dân chủ ở cấp xã của công dân, tác giả cho rằng, nên nâng Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 lên thành luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Đây là yêu cầu thực tế, là đòi hỏi của các tầng lớp Nhân dân trong thời gian qua. Việc ghi nhận thực hiện dân chủ ở cấp xã ở tầm một đạo luật sẽ càng khẳng định sự quan trọng của vấn đề này, thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với Nhân dân, tạo cơ sở tốt hơn cho việc thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân. Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên tiếp tục ghi nhận các nội dung cơ bản của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, đặc biệt là nhóm các quyền thực hiện dân chủ của người dân (công khai; bàn bạc, quyết định; giám sát). Bên cạnh đó, nội dung của pháp luật về thực hiện dân chủ ở cấp xã nên sửa đổi một số quy định liên quan đến hình thức công khai cho Nhân dân, sửa đổi quy định về bầu Trưởng thôn/Tổ