Luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở - Từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội
1,959
327
124
75
Điều này làm mất đi những nét đẹp truyền thống văn hóa của Nhân dân thuộc
các làng xưa. Nhiều bản hương ước, quy ước xây dựng xong nhưng rất ít
phường tổ chức thực hiện. Kết quả khảo sát phiếu hỏi cũng cho thấy tình
trạng này. Khi được hỏi về mức độ tham gia của người dân đối với xây dựng
hương ước, quy ước của tổ dân phố, có 25/150 người (chiếm 16,67%) trả lời
“được hỏi ý kiến và quyết định”, 43/150 người (chiếm 28,67%) trả lời “chỉ
được hỏi ý kiến”, 47/150 người (chiếm 31,33%) trả lời “chỉ được thông báo”,
tuy nhiên, cũng có đến 35/150 người (chiếm 23,33%) trả lời “không có hoạt
động này”.
Thứ năm, một bộ phận người dân thờ ơ, thiếu trách nhiệm trong việc
lựa chọn Tổ trưởng tổ dân phố. Những cuộc họp để tổ chức bầu Tổ trưởng tổ
dân phố thì người dân ít quan tâm. Tại các khu chung cư, có tình trạng người
dân không biết, không nắm được các thông tin cũng như năng lực của người
ứng cử viên chức Tổ trưởng tổ dân phố vẫn còn tồn tại nên rất khó khăn khi
lựa chọn người Tổ trưởng cho mình, còn những người dân và gia đình mới
nhập cư thì hầu như không tham gia vào hoạt động này. Bên cạnh đó, năng
lực của Tổ trưởng tổ dân phố ở một số nơi chưa đáp ứng được yêu cầu thực
tế.
Thứ sáu, việc lấy ý kiến đôi khi thiếu trọng tâm, trọng điểm nên dễ tràn
lan. Hiệu quả của các hình thức lấy ý kiến cũng gặp vướng mắc đối với hình
thức họp cử tri, trong thực tế, đôi khi số lượng cử tri hoặc đại diện cử tri hộ
gia đình quá đông nhưng cơ sở vật chất không đảm bảo. Việc họp dân nhiều
cũng không tốt, làm giảm tính quyết đoán của chính quyền, chi bộ ...
Thứ bảy, qua khảo sát, vai trò của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng
chưa được đánh giá cao, tỉ lệ người dân được hỏi ý kiến và quyết định “bầu,
bãi nhiệm thành viên Ban TTND, Ban giám sát đầu tư cộng đồng” không cao,
chỉ có 51/150 người dân được hỏi (chiếm 34%) và 50/150 người dân được hỏi
76
(chiếm 33,33%) trả lời chỉ được hỏi ý kiến; 44/150 người dân được hỏi (chiếm
29,33%) trả lời chỉ được thông báo và 5/150 người dân được hỏi (chiếm
3,34%) trả lời không có hoạt động bầu, bãi nhiệm thành viên Ban TTND, Ban
giám sát đầu tư cộng đồng. Tình trạng nhiều kết quả giám sát không được xử
lý triệt để, dẫn đến thiếu tính răn đe. Qua phiếu hỏi, khi được đề nghị đánh giá
về hiệu quả hoạt động của Ban Giám sát đối với việc thực hiện dân chủ cơ sở,
có thể thấy tỷ lệ đối tượng đánh giá cao hiệu quả của Ban Giám sát không
nhiều.
81
57
53
62
11
16
5
15
0
20
40
60
80
100
Tốt Bình
thường
Chưa tốt Không
có tổ
chức
Biểu đồ 2.6. Hiệu quả hoạt động giám sát của Ban thanh tra nhân
dân và Ban giám sát đầu tư của cộng đồng
Ban TTND
Ban giám sát đầu tư của
cộng đồng
* Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế trên
Thứ nhất, đối với các phường khi triển khai gặp khó khăn ở một số nội
dung cần công khai cho Nhân dân vì còn phụ thuộc vào các ngành và cấp
trên, như: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh,
quy hoạch khu dân cư trên địa bàn phường hoặc việc làm mới, sửa chữa điện,
đường, cấp thoát nước, điện thoại... Các công việc này phụ thuộc nhiều vào
công tác duyệt và công bố quy hoạch, quyết định của thành phố, cơ quan chức
năng đảm nhiệm. Về quy định, các cơ quan phải thông báo cho UBND
phường để chính quyền chủ động thông báo cho Nhân dân nhưng thực tế có
77
nhiều cơ quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thời hạn. Nhiều
nội dung hoạt động của chính quyền đã được công khai cho Nhân dân nhưng
do còn thiếu những quy định cụ thể, minh bạch nên người dân không có khả
năng tiếp cận đầy đủ thông tin để thực hiện quyền năng của mình.
Thứ hai, quá trình xây dựng hương ước, quy ước dựa trên cơ sở các quy
định của pháp luật và cách thức thể hiện thông thường là lặp lại pháp luật và
chủ trương, chính sách của Nhà nước một cách khô khan, thiếu cụ thể, chưa
sát thực với điều kiện và đặc điểm của cơ sở, câu chữ trong văn bản còn nặng
tính khẩu hiệu, nên tính thực tiễn không cao. Chính vì vậy, hương ước, quy
ước dễ rơi vào hình thức. Bên cạnh đó, do việc hướng dẫn hương ước, quy
ước mẫu quá cụ thể nên hạn chế tính sáng tạo và khó đưa những quy định
mang tính chất đặc thù của cơ sở.
Thứ ba, các cuộc họp bầu Tổ trưởng tổ dân phố thường ít người dân
tham gia vì người dân chỉ quan tâm tham gia các cuộc họp với nội dung liên
quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của họ (như bình xét hộ nghèo, vay vốn,
đền bù khi thu hồi đất đai...). Ngoài ra, cơ sở pháp lý cho hoạt động bầu Tổ
trưởng tổ dân phố chưa thực sự đầy đủ, vững chắc, chưa thực sự phù hợp với
thực tiễn đời sống, đặc thù địa bàn khu dân cư. Khá nhiều Tổ trưởng tổ dân
phố không có ý thức tự tìm hiểu, cập nhật những chính sách mới của Nhà
nước nên nắm bắt thông tin chậm, thiếu chính xác, không đầy đủ.
Thứ tư, về nguyên nhân của hiệu quả giám sát thực hiện dân chủ ở các
phường của các cá nhân, tổ chức (Đảng ủy, MTTQ, Đoàn Thanh niên, Ban
TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, Tổ trưởng dân phố…) không
được như mong muốn là: các tổ chức, cá nhân bị phụ thuộc vào chính quyền
nên khó có thể độc lập, khách quan; các quy định của pháp luật về quyền
giám sát chưa rõ ràng, cụ thể, hầu như không nhận được sự đồng tình. Trên
thực tế, MTTQ có kinh phí hoạt động và chế độ nhân sự gắn chặt với chính
78
quyền cơ sở. Vì vậy, về lý thuyết, MTTQ hoàn toàn có thể kiến nghị, phản
ánh tiếng nói của người dân, song lại không đủ “sức lực” để phản bác các
chính sách, nhất là để giám sát trách nhiệm của những người lãnh đạo. Và hệ
quả là các thiết chế giám sát khác như Ban TTND cũng không thể có được
tiếng nói độc lập bởi cơ chế phụ thuộc từ trên xuống dưới như hiện nay. Bên
cạnh đó, do khó khăn về kinh phí hoạt động nên hoạt động của các Ban
TTND và Ban giám sát đầu tư cộng đồng cũng như thù lao cho cán bộ khu
dân cư thấp, chưa khuyến khích những người được bầu tích cực hoạt động
triển khai các nội dung Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn
năm 2007 đến Nhân dân một cách tích cực (27/150 ý kiến nhận định “kinh
phí cho việc thực hiện các hoạt động liên quan còn thiếu” (chiếm 18%)).
Thứ năm, bên cạnh nguyên nhân do pháp luật về thực hiện dân chủ cơ
sở hiện đang thiếu tính đồng bộ và toàn diện như đã phân tích ở trên thì trên
thực tế, nhận thức pháp luật về dân chủ của một bộ phận người dân còn hạn
chế, không đồng đều. Đối với việc thực hiện những nội dung nhân dân bàn và
quyết định trực tiếp, tuy dân được bàn bạc, đóng góp ý kiến và quyết định,
nhưng do hiểu biết pháp luật hạn chế nên nhiều ý kiến đưa ra còn cảm tính,
thiếu thuyết phục. Mặt khác, do nhu cầu mưu sinh, nên người dân chưa tham
gia được nhiều vào việc phát huy quyền dân chủ (có 39/150 ý kiến nhận định
“người dân chưa quan tâm” (chiếm 26%)).
Thứ sáu, trong tổng số 150 người tham gia trả lời phiếu cho câu hỏi về
“nguyên nhân pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở chưa mang lại tác động tích
cực trong đời sống xã hội ở địa phương”, có 34 ý kiến (chiếm 22,67%) nhận
định là do “quy định của pháp luật chưa đầy đủ, chưa cụ thể”, trong khi ý kiến
nhận định do “việc tổ chức thực hiện dân chủ chưa mạnh mẽ” là 53 ý kiến
(chiếm 35,33%) và 19 ý kiến nhận định là do “cán bộ, công chức chính quyền
phường còn bảo thủ” (chiếm 12,67%).
79
Tiểu kết chƣơng 2
Thứ nhất, có thể nói, việc Nhà nước ta xây dựng, ban hành các văn bản
quy phạm pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở là một phát kiến lớn, một
phương thức hay, hữu hiệu nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân ở cơ
sở một cách thực chất nhất. Với sự ra đời của Quy chế thực hiện dân chủ ở xã
(Nghị định số 29/1998/NĐ-CP, Nghị định số 79/2003/NĐ-CP) và Pháp lệnh
thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007, lần đầu tiên trong lịch sử
lập pháp, lập quy Nhà nước ta đã tạo ra một công cụ pháp lý về thực hiện dân
chủ, trao cho các tầng lớp Nhân dân ở cơ sở những quyền dân chủ thực sự:
quyền được biết; quyền được bàn và quyết định trực tiếp, bàn và biểu quyết
để cấp có thẩm quyền quyết định; quyền được tham gia ý kiến trước khi cơ
quan có thẩm quyền quyết định; quyền giám sát. Mặc dù đã được sửa đổi, bổ
sung và thay thế, song pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã hiện
hành, mà cụ thể là Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, cũng
đang bộc lộ những tồn tại, hạn chế nhất định.
Thứ hai, hoạt động thực hiện pháp luật về dân chủ cơ sở ở các phường
trên địa bàn quận Thanh Xuân đã đạt được những thành tựu, kết quả quan
trọng, từ tích cực tuyên truyền, phổ biến pháp luật, nâng cao nhận thức, hiểu
biết pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở các phường cho đến những kết
quả quan trọng trong thực hiện các nội dung cụ thể về quyền dân chủ của
Nhân dân. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thực hiện
pháp luật về dân chủ cơ sở ở các phường của quận Thanh Xuân cũng còn bộc
lộ những hạn chế, bất cập nhất định như nhận thức, trách nhiệm về thực hiện
dân chủ và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân trong một bộ phận cán bộ,
công chức, đảng viên và Nhân dân chưa đầy đủ; một số nội dung cụ thể thực
hiện pháp luật về dân chủ cơ sở mới chỉ đạt kết quả ở mức độ trung bình hoặc
kém.
80
CHƢƠNG 3
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỰC
HIỆN DÂN CHỦ CƠ SỞ TỪ THỰC TIỄN QUẬN THANH XUÂN,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI
3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở
3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở đáp ứng yêu
cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Dân chủ và Nhà nước pháp quyền là cặp “song sinh” trong một thể chế
chính trị hiện đại. Cùng với bảo đảm quyền dân chủ, Chủ tịch Hồ Chí Minh
đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng Nhà nước pháp quyền. Đây là mối quan
hệ giữa dân chủ và kỷ cương. Người viết “Trăm điều phải có thần linh pháp
quyền”. Nhà nước pháp quyền phải thượng tôn pháp luật. Pháp luật phải bảo
đảm được công lý và lẽ phải. Mọi hạn chế quyền tự do của công dân phải
được xem xét cẩn trọng và chủ yếu nhằm bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm an ninh
quốc gia, trật tự an toàn xã hội và những giá trị văn hóa, lịch sử, đạo đức tốt
đẹp của dân tộc. Người dân có quyền làm tất cả những gì pháp luật không
cấm và sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Cơ
quan Nhà nước và cán bộ, công chức chỉ được làm những gì mà pháp luật cho
phép. Mọi quyết định quản lý của Nhà nước đều phải minh bạch. Do đó, pháp
luật về thực hiện dân chủ cơ sở và Nhà nước pháp quyền có mối quan hệ hữu
cơ, gắn bó chặt chẽ với nhau [7].
Trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, bên cạnh những quy định hiện hành thì nội dung của pháp luật về thực
hiện dân chủ cơ sở được điều chỉnh theo những xu hướng sau:
Thứ nhất, pháp luật phải có những quy định chi tiết về trách nhiệm của
chính quyền cơ sở trong công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, hướng dẫn
81
nội dung thực hiện dân chủ cơ sở đến với người dân. Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa Việt Nam có Hiến pháp và pháp luật ghi nhận các quyền của
công dân trong việc tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, tham gia thảo
luận các vấn đề chung, trọng đại của cả nước, của từng địa phương, nêu đề
xuất, kiến nghị với các cơ quan Nhà nước. Các quyền đó là nền tảng, cơ sở
quan trọng để người dân thực hiện dân chủ nói chung, dân chủ cơ sở nói
riêng. Vì vậy, chính quyền cơ sở có nghĩa vụ triển khai những quy định của
pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở đối với người dân.
Thứ hai, pháp luật điều chỉnh hoạt động của chính quyền cơ sở theo
hướng công khai, minh bạch, dân chủ, chú trọng đến chất lượng và hiệu quả
giải quyết công việc. Chính quyền cơ sở có nhiệm vụ đưa những quy định về
thực hiện dân chủ đi vào đời sống ở cơ sở. Trong tiến trình đó, bộ máy chính
quyền cơ sở buộc phải thay đổi để thích ứng với yêu cầu ngày càng cao với
đời sống dân chủ cơ sở. Chính quyền cấp xã phải công khai, minh bạch
chương trình hoạt động, hình thức thực hiện công việc tới người dân. Có
những việc liên quan trực tiếp đến quyền lợi của Nhân dân, chính quyền cơ sở
không thể chủ quan quyết định mà phải tổ chức họp Nhân dân để bàn, quyết
định trực tiếp hoặc Nhân dân biểu quyết với đa số tán thành thì chính quyền
cơ sở mới được ra quyết định và thực hiện. Khi thực hiện phải hết sức chú
trọng đến chất lượng, hiệu quả công việc vì người dân có quyền kiểm tra,
giám sát đối với hoạt động của chính quyền cơ sở.
Thứ ba, pháp luật tăng cường quy định theo xu hướng hội nhập: các cơ
chế, biện pháp, chế tài nhằm bảo đảm cho công dân có thể phát huy quyền
làm chủ, thực hiện các quyền dân chủ trong khuôn khổ các nguyên tắc, quy
định của pháp luật, đồng thời quy định cụ thể trách nhiệm, nghĩa vụ mà người
dân phải tuân thủ, thực hiện nhằm bảo đảm, giữ gìn trật tự, kỷ cương, an toàn
xã hội. Các giá trị dân chủ và quy tắc thực hành dân chủ được Nhà nước pháp
82
quyền thể chế hóa thành pháp luật. Quyền dân chủ phải đi đôi với nghĩa vụ
trong mỗi công dân và trong mỗi quan hệ giữa công dân và Nhà nước. Ở đây,
pháp luật tạo ra không gian pháp lý của công dân và Nhà nước để thực hiện
và bảo vệ quyền tự do dân chủ của công dân, xây dựng chế độ dân chủ.
3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở đáp ứng yêu
cầu xây dựng Nhà nƣớc kiến tạo phát triển
Xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển là một xu hướng mới hiện nay.
Một số nghiên cứu cho thấy rằng, khái niệm Nhà nước kiến tạo phát triển
được học giả Chalmers Ashby Johnson đưa ra lần đầu năm 1982, với nội
dung là “một mô hình quản lý trong đó Nhà nước đề ra các chính sách mang
tính định hướng phát triển, tạo môi trường và điều kiện cho các thành phần
kinh tế phát huy mọi tiềm năng trong môi trường cạnh tranh và hội nhập quốc
tế; tăng cường giám sát để phát hiện các mất cân đối có thể xảy ra, bảo đảm
ổn định kinh tế vĩ mô”. Ý tưởng về mô hình Nhà nước như vậy vẫn tiếp tục
được các nhà nghiên cứu bổ sung, phát triển trên cơ sở những phân tích, tổng
kết thực tiễn sinh động và phong phú của phát triển kinh tế thế giới hiện đại.
Khi nói tới mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển, có ý kiến còn nêu về
ba đặc tính tiền phong: Từ chức năng kiểm soát sang quản trị và kiến tạo; Nhà
nước sẽ mạnh khi mỗi người dân cảm thấy đây là thiết chế đại diện cho mình;
và Quản trị rủi ro (hơn là giải quyết sự việc khi đã rồi).
Có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng tựu trung lại xét dưới góc độ xã
hội, có thể hiểu, Nhà nước kiến tạo phát triển là một mô hình Nhà nước trong
đó bảo đảm cho việc phân phối một cách tương đối công bằng những thành
quả của phát triển kinh tế - xã hội, cũng như xây dựng và hiện thực hóa cơ
chế để cho người dân có thể giám sát chính quyền thông qua việc tăng cường
sự công khai, minh bạch, đồng thời có trách nhiệm giải trình những vấn đề dư
luận cần làm rõ, tạo khuôn khổ thể chế và mọi điều kiện cần thiết khác để
83
từng người dân có thể mưu cầu hạnh phúc và vươn lên trong cuộc sống, chứ
Nhà nước không làm thay người dân.
Tại “Thông điệp năm mới 2014”, Thủ tướng Chính phủ nước ta có đề
cập đến việc xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển để phát huy tốt nhất
quyền làm chủ của Nhân dân. Theo đó, Thủ tướng cho rằng: “Nhà nước
ải tập trung xây dự ợ
ạ ọ ực và sức sáng tạo vì
lợi ích của chính mình và đóng góp cho xã hội.” [8].
Trong quá trình xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển, bên cạnh những
quy định hiện hành thì nội dung của pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở
được điều chỉnh theo những xu hướng sau:
, pháp luật có sự gia tăng số lượng những nội dung “dân biết,
dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” để mở rộng dân chủ, bảo đảm sự tham gia ý
kiến của người dân vào quá trình hoạch định chính sách, pháp luật, trong đó
tập trung mở rộng các quy định công việc do người dân trực tiếp thảo luận và
quyết định thực hiện. Các phương thức thực hiện dân chủ cơ sở được mở rộng
và quy định ngày càng cụ thể.
Thứ hai, pháp luật có những quy định xác lập được chế độ trách nhiệm
trước dân của cơ quan Nhà nước và hệ thống khuyến khích phục vụ dân. Nhà
nước phải xây dựng cho được bộ máy tinh gọn, hiệu lực hiệu quả với đội ngũ
cán bộ, công chức có phẩm chất, năng lực và tính chuyên nghiệp cao. Mọi cơ
quan, công chức đều phải được giao nhiệm vụ rõ ràng trong việc đảm bảo
quyền làm chủ của người dân ở cơ sở. Việc đánh giá tổ chức, cán bộ, công
chức phải căn cứ vào kết quả hoàn thành nhiệm vụ, lấy phục vụ Nhân dân
mục tiêu cao nhất. Nhà nước hoàn thiện tiêu chí đánh giá và cơ chế kiểm soát
thực thi công vụ được công khai, minh bạch. Người đứng đầu cơ quan hành
chính phải chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện chức năng nhiệm vụ được
84
giao trước người dân ở cơ sở và phải được trao quyền quyết định tương ứng
về tổ chức cán bộ.
Thứ ba, pháp luật bổ sung những quy định về tăng cường tương tác
giữa các cơ quan trong bộ máy Nhà nước và giữa bộ máy Nhà nước với các tổ
chức chính trị - xã hội về đảm bản dân chủ cơ sở. Mở rộng đối thoại với
người dân và doanh nghiệp bằng nhiều hình thức để Nhà nước, cán bộ, công
chức gần dân hơn và chủ trương, chính sách, pháp luật sát với thực tiễn hơn.
Cơ chế kiểm soát, phản biện xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội, người
dân ở cơ sở đối với cơ quan Nhà nước được cụ thể hóa ngày càng chi tiết
trong pháp luật.
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở
3.2.1. Về việc nâng pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phƣờng, thị
trấn năm 2007 lên thành luật
Trong thời gian sắp tới, để tổ chức thực hiện Hiến pháp năm 2013,
nâng cao chất lượng, bảo đảm quyền dân chủ ở cấp xã của công dân, tác giả
cho rằng, nên nâng Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm
2007 lên thành luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Đây là yêu
cầu thực tế, là đòi hỏi của các tầng lớp Nhân dân trong thời gian qua. Việc ghi
nhận thực hiện dân chủ ở cấp xã ở tầm một đạo luật sẽ càng khẳng định sự
quan trọng của vấn đề này, thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với Nhân
dân, tạo cơ sở tốt hơn cho việc thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân.
Luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nên tiếp tục ghi nhận
các nội dung cơ bản của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn
năm 2007, đặc biệt là nhóm các quyền thực hiện dân chủ của người dân (công
khai; bàn bạc, quyết định; giám sát). Bên cạnh đó, nội dung của pháp luật về
thực hiện dân chủ ở cấp xã nên sửa đổi một số quy định liên quan đến hình
thức công khai cho Nhân dân, sửa đổi quy định về bầu Trưởng thôn/Tổ