Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Kiểm toán chi Ngân sách nhà nước tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn của Kiểm toán nhà nước
3,936
709
95
53
thực với thực tiễn hoạt động của đơn vị. Quá trình thực hiện kiểm tra kết
luận và kiến nghị kiểm toán còn cho thấy một số bất cập như: chưa đưa ra
trình tự, thủ tục về thông báo xử lý các kết quả kiểm tra hoặc biện pháp điều
chỉnh thích hợp sau khi đã kết luận và phát hành báo cáo kiểm toán.
Đối với trường hợp các kiến nghị chưa phù hợp hoặc đơn vị được kiểm
toán không thể thực hiện được vì nguyên nhân khách quan thì chưa có quy
định cụ thể xử lý mà mới dừng lại ở việc ghi nhận thực trạng và tiếp tục kiến
nghị đơn vị thực hiện, trong khi kiến nghị không có tính khả thi; chưa có chế
tài xử lý hoặc có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục chuyển hồ sơ cho các cơ
quan có thẩm quyền đối với các trường hợp đơn vị được kiểm toán không
thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán vì các nguyên nhân chủ quan.
Qua việc nghiên cứu các BCKT, Báo cáo soát xét chất lượng kiểm toán
và tổng hợp ý kiến của các chuyên gia, tác giả nhận thấy rằng cơ bản quy
trình và việc tuân thủ quy trình kiểm toán chi NSNN tại Bộ NN&PTNT trong
giai đoạn 2009-2014 là khá tốt, tuy nhiên vẫn còn những hạn chế trong khâu
chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, kết thúc kiểm toán và kiểm tra thực
hiện kiến nghị kiểm toán. Những tồn tại, hạn chế này đã ảnh hưởng ít nhiều
tới chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN tại Bộ NN&PTNT.
2.2.3. Nguyên nhân tồn tại, hạn chế
- Mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định nhưng cơ cấu, tổ chức
của KTNN vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, số lượng, chất lượng đội ngũ
cán bộ, công chức chưa thực sự tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được
giao. Điều kiện làm việc của KTV chưa đảm bảo đầy đủ và thường xuyên
nhất là trong môi trường công nghệ thông tin phát triển nhanh, giao dịch điện
tử phổ biến, nhu cầu khai thác thông tin cao và yêu cầu bảo mật thông tin
càng chặt chẽ.
54
- Hệ thống luật pháp, chính sách hiện nay chưa đầy đủ, chặt chẽ, chưa
đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực và thường xuyên thay đổi, ảnh hưởng rất
lớn đến hoạt động kiểm toán. Cơ chế quản lý tài chính thay đổi dẫn tới hoạt
động kiểm toán cũng phải thay đổi cho phù hợp, trong khi đó quy trình kiểm
toán không thể điều chỉnh ngay lập tức, mà cần phải có một thời gian nhất
định để nghiên cứu, đúc rút kinh nghiệm thực tế để điều chỉnh bổ sung phù
hợp với sự thay đổi của cơ chế quản lý tài chính của Nhà nước. Do vậy, sẽ
gây áp lực phải thay đổi Quy trình khi chính sách, cơ chế tài chính áp dụng
cho các loại hình đơn vị đó thay đổi.
- Việc khảo sát, thu thập thông tin về hoạt động của đơn vị còn mang
nặng tính hình thức, chưa thực sự khoa học và hiệu quả. Chưa chú ý đến chất
lượng tại khâu lập KHKT nên việc đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ, trọng
yếu và rủi ro kiểm toán còn mang tính lý thuyết và kinh nghiệm từ các cuộc
kiểm toán trước mà chưa thu thập một cách đầy đủ và thích hợp các bằng
chứng kiểm toán, làm cơ sở xác định các nội dung, phạm vi, đơn vị được
kiểm toán và lịch trình kiểm toán phù hợp với đặc thù Bộ, Ngành.
- Việc soát xét KHKT của các vụ chức năng (thẩm định kế hoạch kiểm
toán cấp ngành) cũng có những hạn chế nhất định. Việc thẩm định chủ yếu là
xem xét, đối chiếu với các mục tiêu, nội dung kiểm toán đã hướng dẫn mà
chưa quan tâm đúng mức đến các cơ sở dẫn liệu khác của các Bộ, Ngành;
chưa xem xét mối quan hệ giữa việc thu thập bằng chứng kiểm toán với mục
tiêu kiểm toán đoàn kiểm toán đặt ra.
- Thực hiện Luật KTNN, từ năm 2006, KTNN đã tham gia thảo luận về
dự toán NSNN. Tuy nhiên, KTNN chưa tham gia đầy đủ vào công tác thẩm
tra dự toán NSNN hàng năm, chưa thực hiện đánh giá một cách độc lập về dự
toán NSNN. Để thẩm định dự toán một cách có hiệu quả, cần phải có một cơ
quan độc lập, có nghiệp vụ chuyên môn cao đánh giá toàn bộ diễn biến của
55
quá trình lập dự toán, cơ quan đó phải được bảo đảm tính độc lập trong quá
trình đánh giá dự toán.
- Quy trình chưa quy định cụ thể các vấn đề như các yếu tố môi trường
kiểm soát cần nghiên cứu, tài liệu cần thu thập, phương pháp, trình tự tiến
hành, công cụ để thực hiện và tiêu chuẩn để đánh giá đối với từng loại hình
đơn vị khi kiểm toán chi tiết, chẳng hạn đơn vị hành chính nhà nước, đơn vị
sự nghiệp công lập, đơn vị sản xuất kinh doanh, đơn vị nghiên cứu khoa
học…
- Tiêu chí kiểm toán của kiểm toán hoạt động của cuộc kiểm toán chưa
được định hình, thiết lập ngay từ khi lập kế hoạch kiểm toán để định hướng và
chắc chắn rằng sẽ thu thập được thông tin, bằng chứng kiểm toán nhằm đánh
giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực. Khâu khảo sát, thu thập thông tin chưa đủ
dài và chưa thực sự bảo đảm chất lượng để có đủ căn cứ thiết lập các tiêu chí
đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực. Quy trình kiểm toán không nêu rõ
các tiêu chí kiểm toán và cách thiết lập tiêu chí kiểm toán; đặc biệt Kế hoạch
kiểm toán năm và KHKT của các cuộc kiểm toán chỉ đề cập đến nội dung
đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực nhưng chưa có các tiêu chí kiểm toán
cụ thể hay hướng dẫn việc thiết lập các tiêu chí cũng như việc sử dụng các
tiêu chí kiểm toán để tiến hành kiểm toán.
- Quy định của KTNN về kiểm toán và kiểm soát chất lượng kiểm toán
thiếu tính hướng dẫn:
+ Nhật ký của KTV: Mẫu nhật ký KTV chỉ quy định ghi nội dung kiểm
toán và kết quả. Quy định này chưa nói rõ kết quả kiểm toán có bao gồm các
nhận xét, đánh giá của KTV hay không. Do vậy nhiều Nhật ký KTV bỏ trống
cột kết quả do không phát hiện số liệu chênh lệch. Đặc biệt mẫu Nhật ký hiện
nay chưa quy định phải ghi đầy đủ mục tiêu, thủ tục, phương pháp kiểm toán
là những nội dung cơ bản của hoạt động kiểm toán, làm căn cứ cho việc kiểm
56
soát chất lượng kiểm toán, đánh giá việc tuân thủ chuẩn mực, quy trình,
KHKT và các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán. Điều này một
phần do chưa có hướng dẫn ghi chép, yêu cầu KHKT phải phản ánh chi tiết
đầy đủ các nội dung kiểm toán, đặc biệt phải xác định rõ mục tiêu kiểm toán
cụ thể của từng nội dung kiểm toán.
+ Về hướng dẫn nghiệp vụ kiểm soát: KTNN chưa có hướng dẫn cụ thể
về những vấn đề cơ của hoạt động kiểm soát, như nội dung kiểm soát, mục
tiêu kiểm soát của các nội dung kiểm soát, phương pháp, thủ tục kiểm soát.
Do vậy việc thực hiện kiểm soát của Tổ trưởng tổ kiểm toán, Trưởng đoàn
kiểm toán đối với việc ghi chép hồ sơ của các KTV chưa đầy đủ và chưa
thống nhất theo quy định.
- Đối với một số cuộc kiểm toán thì tham vọng để đánh giá toàn bộ tính
kinh tế, hiệu quả, hiệu lực quá lớn trong khi xét cả về lý luận và thực tiễn một
cuộc kiểm toán cụ thể không nhất thiết phải tìm cách đạt được tất cả các mục
tiêu nghĩa là không nhất thiết phải cố gắng bằng mọi cách để kết luận về cả
tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực và hiệu năng của bộ máy quản lý. Việc ưu
tiên mục tiêu nào còn tùy thuộc vào nội dung được quan tâm của từng cuộc
kiểm toán, tùy thuộc yêu cầu của các nhà quản lý trong từng giai đoạn cũng
như năng lực, trình độ của KTV và quan trọng là xác định và thiết lập được
các tiêu chí để đánh giá. Mặc dù, giá trị cuộc kiểm toán có thể bị hạn chế khi
xem xét riêng từng khía cạnh của các mục tiêu tuy nhiên việc tập trung cho
một mục tiêu, xây dựng được các tiêu chí đánh giá phù hợp nhiều khi vẫn
hiệu quả hơn là tiến hành dàn trải nhưng không có mục tiêu nào được kết luận
thỏa đáng do không thiết lập đủ tiêu chí đánh giá và thu thập được đầy đủ
thông tin, bằng chứng kiểm toán.
57
Qua các số liệu, phân tích trên đây cho thấy cơ bản công tác kiểm toán
chi NSNN tại Bộ NN&PTNT được thực hiện khá tốt, tuy nhiên vẫn còn
những hạn chế trong khâu xác định mục tiêu, nội dung, phạm vi, áp dụng các
phương pháp và quy trình kiểm toán. Những tồn tại, hạn chế này đã ảnh
hưởng ít nhiều tới chất lượng hoạt động kiểm toán chi NSNN tại Bộ
NN&PTNT trong thời gian vừa qua.
58
: HOÀN
3.1.
3.1.1 Hoàn thiện công tác xác định mục tiêu, phạm vi, nội dung kiểm toán
3.1.1.1. Nâng cao chất lượng khâu khảo sát, thu thập thông tin
Chú trọng đến công tác khảo sát, lập KHKT là rất cần thiết đối với một
cuộc kiểm toán. Một KHKT đầy đủ thông tin, xác định rõ ràng mục tiêu, nội
dung, phạm vi kiểm toán, có thông tin đầy đủ về tình hình sử dụng kinh phí
và hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị sẽ giúp cho các KTV dễ dàng, thuận
tiện hơn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, hạn chế được rủi ro,
nâng cao chất lượng kiểm toán.
Mục tiêu kiểm toán của cuộc kiểm toán căn cứ vào mục tiêu tổng quảt
đã được quy định trong các hướng dẫn của KTNN và cụ thể hoá đối với cuộc
kiểm toán NSNN tại Bộ NN&PTNT. Từ những phân tích ở trên, cuộc kiểm
toán NSNN tại Bộ NN&PTNT nên kết hợp cả ba loại hình là loại hình kiểm
toán là kiểm toán BCTC, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.
Khảo sát và thu thập đầy đủ các thông tin về hoạt động của đơn vị kiểm
toán sẽ giúp cho KTV và Tổ kiểm toán có được sự nhận biết đầy đủ, toàn diện
về đơn vị để đưa ra định hướng cho công việc kiểm toán được sát thực, phù
hợp và hiệu quả.
Hiện nay, tại KTNN chuyên ngành II, thời điểm khảo sát, thu thập
thông tin thực tế thường được thực hiện vào giữa các đợt kiểm toán, cụ thể
khoảng tháng 2 đối với cuộc kiểm toán đợt I, tháng 5, 6 đối với cuộc kiểm
toán đợt II, và từ tháng 7 đến tháng 9 đối với cuộc kiểm toán đợt III. Tại thời
điểm khảo sát đối với các cuộc kiểm toán đợt I và đợt II, Bộ chưa lập xong
59
Báo cáo quyết toán, do đó số liệu tài chính cơ bản chưa được thẩm tra, việc
thu thập thông tin, số liệu gặp khó khăn.
Do vậy, cần thay đổi cách thức tổ chức và phương pháp thu thập, tổng
hợp số liệu, báo cáo để có thể đáp ứng yêu cầu lập kế hoạch kịp thời, số liệu
đầy đủ và sát thực nhất. Có thể không cần chờ số liệu báo cáo của Bộ, mà song
song với việc gửi đề cương khảo sát cho đơn vị trước khi tiến hành khảo sát,
yêu cầu tổng hợp số liệu báo cáo, thì tại KTNN cũng tổ chức thu thập, tổng hợp
số liệu trên cơ sở các BCTC của các đơn vị dự toán thuộc Bộ, để đảm bảo
không bị động và có thể cung cấp thông tin cho Kiểm toán trưởng, cho Trưởng
đoàn khi cần thiết. Trên cơ sở tổng hợp tình hình, số liệu BCTC các đơn vị dự
toán cũng có thể có kết quả phân tích sơ bộ về tình hình tài chính các đơn vị dự
toán, làm cơ sở cho việc chọn mẫu đơn vị kiểm toán sau này.
Thời gian lập kế hoạch kiểm toán theo ngày làm việc thực tế là rất ít,
thường được thực hiện giữa các đợt kiểm toán và thời gian thẩm định, xét
duyệt KHKT cũng chiếm phần lớn.
Do vậy, cần tăng lượng thời gian khảo sát, thu thập thông tin để đảm
bảo thông tin được thu thập đầy đủ, chính xác phục vụ công tác lập kế hoạch
được tốt hơn, tiết kiệm thời gian trong quá trình thực hiện kiểm toán đồng
thời nâng cao hiệu quả của bước thực hiện kiểm toán, đây cũng chính là một
trong những giải pháp quan trọng nhằm nâng cao chất lượng công tác lập kế
hoạch kiểm toán.
Cần quy định khung thời gian tối thiểu từ lúc khảo sát thông tin đến kết
thúc lập kế hoạch đảm bảo đủ dài và bắt buộc phân tích kỹ, đầy đủ các thông
tin thu thập, nâng cao chất lượng công tác lập KHKT.
Trong Công văn yêu cầu cung cấp tài liệu cần ghi rõ thời hạn cung cấp
tải liệu và kèm theo danh mục tài liệu và trách nhiệm của đơn vị cung cấp
theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước.
60
Cần mở rộng đơn vị cần khảo sát, thu thập thông tin gồm: Vụ Kế
hoạch, Vụ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, Vụ Tài chính, Vụ Hợp tác
quốc tế, Vụ Pháp chế, Vụ Tổ chức cán bộ, Vụ Quản lý doanh nghiệp và các
đơn vị có liên quan khác. Qua phân tích số liệu tổng hợp của Bộ, nếu cần thiết
có thể khảo sát thêm tại một số đơn vị dự toán cấp II (cơ quan quản lý, sử
dụng ngân sách).
Một số phương pháp thu thập, khảo sát thông tin cần chú ý:
- Thu thập, tập hợp các văn bản tài liệu về tình hình hoạt động của đơn
vị qua phỏng vấn, trao đổi và quan sát, đề nghị cung cấp tài liệu.
- KTNN cũng như KTNN chuyên ngành cần có quy chế lưu trữ, khai
thác hồ sơ tài liệu và giao nhiệm vụ theo dõi, chuyên quản các bộ cho các
phòng nghiệp vụ.
Thu thập hồ sơ tài liệu từ kho dữ liệu nội bộ KTNN và các đơn vị trực
thuộc KTNN qua các cuộc kiểm toán trước, qua các tài liệu văn bản đã được
gửi cho KTNN theo quy định có liên quan đến công tác quản lý, sử dụng
NSNN của Bộ. Hiện nay, nguồn dữ liệu này thường không được tập hợp, lưu
trữ một cách đầy đủ, tập trung và chỉ lưu các sản phẩm của giai đoạn lập kế
hoạch kiểm toán; lập báo cáo kiểm toán và hồ sơ mẫu biểu theo quy định mà
chưa quy định lưu trữ các tài liệu thu thập được qua các đợt khảo sát, lâp kế
hoạch trước. Dẫn đến có tài liệu mà đơn vị được kiểm toán đã từng cung cấp
(nếu vẫn còn hiệu lực văn bản), phải mất thời gian chờ cung cấp, trong khi
nếu khai thác tài liệu sẵn có thì sẽ rút ngắn được thời gian chuẩn bị kiểm toán.
- Thu thập, tổng hợp các thông tin thu thập được trong quá trình khảo
sát thực tế tại Bộ và một số đơn vị dự toán trực thuộc. Ngoài ra, cần thu thập
các thông tin có thể tác động đến quản lý, điều hành và thu chi ngân sách của
đơn vị thông qua các phương tiện thông tin như internet, báo, đài, đơn thư
phản ánh.
61
3.1.1.2. Lập KHKT của cuộc kiểm toán
- Nội dung kiểm toán chi NSNN cần được thực hiện theo quy định của
Luật KTNN căn cứ vào mục tiêu kiểm toán, phù hợp với đặc thù của cuộc
kiểm toán đã được xác định, căn cứ vào đánh giá rủi ro kiểm toán, quy mô
thu, chi hoặc những hoạt động quan trọng phục vụ cho phát triển kinh tế - xã
hội trong từng thời kỳ của bộ.
- Lựa chọn đơn vị được kiểm toán, đối chiếu : đơn vị dự toán cấp I, cấp
II, cấp III và các đơn vị dự kiến đối chiếu như: các Vụ chức năng, các đơn vị
dự toán cấp II như các Tổng cục, Cục... hay đối chiếu tại các đơn vị dự toán
cấp III nếu cần thiết, dựa trên mức độ rủi ro kiểm toán đã dự kiến và yêu cầu
quản lý để chọn mẫu kiểm tra. Do cuộc kiểm toán liên quan đến rất nhiều đối
tượng và trên diện rộng nên việc lựa chọn đối tượng kiểm tra, đối chiếu cho
cuộc kiểm toán rất quan trọng, ảnh hưởng đến thời gian, chi phí và chất lượng
của cuộc kiểm toán.
3.1.1.3. Lập KHKT chi tiết
KHKT và mục tiêu kế hoạch kiểm toán phải tuân thủ và đầy đủ các nội
dung theo quy định của Luật KTNN, Quy trình kiểm toán của KTNN, đồng
thời căn cứ kết quả khảo sát, thu thập thông tin, đánh giá thông tin để xác định
thêm các nội dung kiểm toán phù hợp với đặc điểm của đơn vị. Kế hoạch
kiểm toán chi tiết đối với chi thường xuyên NSNN được lập khi thực hiện
kiểm toán các đơn vị dự toán cấp III.
Mục tiêu kiểm toán: Đánh giá sự tuân thủ pháp luật và các quy định
trong lập, chấp hành và quyết toán ngân sách của đơn vị, việc tuân thủ các
quy định trong quản lý chi thường xuyên NSNN; đánh giá tính trung thực,
khách quan của BCTC; đánh giá tính kinh tế, hiệu quả của việc quản lý, sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại đơn vị.
Một số nội dung cần lưu ý khi lập KHKT chi tiết:
62
- Xác định phương pháp kiểm toán: phương pháp kiểm toán tuân thủ và
kiểm toán cơ bản
- Kỹ thuật thu thập bằng chứng kiểm toán thích hợp: phương pháp đối
chiếu, phương pháp cân đối, phương pháp kiểm kê, phương pháp phân tích,
phương pháp chọn mẫu,...
- Xác định đơn vị thứ ba cần đối chiếu (nếu cần thiết): lý do chọn, thời
gian, nội dung, phạm vi đối chiếu.
- Bố trí, phân công nhiệm vụ cụ thể cho KTV: phù hợp và phát huy
được trình độ chuyên môn, năng lực và đảm bảo nguyên tắc độc lập khách
quan. Hiện nay, còn tình trạng phân công nhiệm vụ cho KTV còn chồng chéo,
trùng lặp dẫn đến lãng phí thời gian, khó khăn trong việc cung cấp tài liệu và
khó kiểm soát trong quá trình thực hiện kiểm toán, như: phân công 02 KTV
cùng thực hiện một nhiệm vụ hoặc thực hiện nhiệm vụ không thống nhất.
KHKT chi tiết phải được trưởng đoàn phê duyệt và nếu có sự thay đổi
phải có ý kiến bằng văn bản của trưởng đoàn theo quy định.
Quy trình cần quy định rõ thời hạn nộp KHKT chi tiết cho trưởng đoàn
và các đơn vị chức năng có liên quan để kiểm soát và có chỉ đạo kịp thời.
Đồng thời thông báo với đơn vị được kiểm toán,các bộ phận phòng ban có
liên quan để có kế hoạch chuẩn bị, cung cấp tài liệu và bố trí thời gian làm
việc, hạn chế ảnh hưởng đến nhiệm vụ thường xuyên.
3.1.2. Hoàn thiện giai đoạn áp dụng phương pháp, thực hiện kiểm toán
3.1.2.1. Đổi mới phương thức tổ chức thực hiện kiểm toán
Trong giai đoạn trước mắt tập trung kiểm toán tuân thủ và kiểm toán
BCTC để xác nhận kinh phí đã sử dụng có gắn kết với kết quả hoạt động của
đơn vị được kiểm toán. Dần dần theo lộ trình phát triển phải đẩy mạnh việc
đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực trong việc sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản Nhà nước.