Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Kiểm toán chi Ngân sách nhà nước tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn của Kiểm toán nhà nước

33 KTV là một trong những nhân tố quyết định ảnh hưởng đến hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán chi NSNN nói riêng. KTV nhà nước phải có trình độ, năng lực nghiệp vụ cao, phẩm chất đạo đức tốt, tuân thủ các chuẩn mực độc lập, khách quan, chính trực, thận trọng và bảo mật, đặc biệt phải có kinh nghiệm thực tiễn về lĩnh vực được đào tạo. Theo chuẩn mực kiểm toán quốc tế và chuẩn mực kế toán Việt Nam (chuẩn mực kiểm toán số 200), đạo đức nghề nghiệp của KTV được thể hiện ở tính chính trực, độc lập - khách quan, thận trọng và bảo mật, trình độ và năng lực. Những quy định, nguyên tắc, yêu cầu về đạo đức, trình độ, năng lực của KTV là tiêu chuẩn cho việc tuyển dụng, đào tạo bồi dưỡng KTV, đồng thời là mục tiêu phấn đấu của KTV. Mức độ đạt được của KTV so với những yêu cầu nêu trên sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm toán và hoạt động kiểm soát chất lượng kiểm toán. Khi trình độ năng lực và đạo đức nghề nghiệp KTV ở mức độ thấp thì những biện pháp kiểm soát chất lượng càng phải được tăng cường để bảo đảm chất lượng kiểm toán. Chính trực là phẩm chất cốt lõi của luật về đạo đức: các KTV có nghĩa vụ phải đạt đến một chuẩn mực cao về hành vi, phải thẳng thắn, trung thực và có lương tâm nghề nghiệp, tôn trọng lợi ích của nhà nước, của nhân dân, làm hết sức mình vì sự lành mạnh của nền tài chính quốc gia và của đơn vị được kiểm toán. Độc lập - khách quan: Khi tiến hành kiểm toán, KTV chỉ tuân thủ pháp luật và các chuẩn mực, quy trình kiểm toán, có thái độ quan điểm vô tư, không bị các lợi ích vật chất và quyền lợi cá nhân, định kiến chi phối công việc kiểm toán. Thận trọng và bảo mật đòi hỏi KTV phải thực hiện công việc với sự thận trọng thích đáng trong mọi giai đoạn của quá trình kiểm toán, trong thực hiện các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ tương ứng với mức độ phức tạp

34 của cuộc kiểm toán; Phải thực hiện nhiệm vụ với trách nhiệm nghề nghiệp cao, thận trọng trước mọi tình huống, không vội vã đưa ra những đánh giá hoặc phán quyết khi chưa nắm chắc và hiểu biết đầy đủ vấn đề cũng như chưa có bằng chứng xác thực; Có tác phong thận trọng, tỉ mỉ để công việc đạt chất lượng cao; Có trách nhiệm giữ bí mật quốc gia, bí mật nghề nghiệp của các đối tượng được kiểm toán về những thông tin mà KTV đã thu thập được trong quá trình kiểm toán; Không được để lộ bất cứ thông tin kiểm toán nào cho người thứ ba khi không có sự ủy quyền hoặc cho phép của cấp có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Trình độ, năng lực yêu cầu KTV phải có trình độ và khả năng phù hợp, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao và hoàn thành nhiệm vụ một cách tốt nhất; phải được đào tạo theo những cấp học phù hợp và bồi dưỡng trình độ cần thiết theo quy định của KTNN cả về lý luận và thực tế quản lý nhà nước và nghiệp vụ chuyên ngành tương xứng với tính chất, phạm vi và mức độ phức tạp của nhiệm vụ kiểm toán được giao; phải có năng lực kiểm tra, đánh giá, đề xuất các kiến nghị và điều hành, phối hợp trong khi thực hiện nhiệm vụ được giao; phải phát huy được năng lực sáng tạo trong quá trình thực hiện kiểm toán; phải được trang bị đầy đủ năng lực để sử dụng thành thạo các phương pháp nghiệp vụ và phương tiện hiện đại trong hoạt động kiểm toán. Đối với người làm công tác giám định và kiểm soát chất lượng kiểm toán là những người trực tiếp thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chất lượng kiểm toán ở các cấp độ kiểm soát. Do vậy, kiểm tra viên trước hết phải là những người làm kiểm toán xuất sắc và có những phẩm chất đặc biệt đáp ứng được các yêu cầu của hoạt động kiểm soát. Cụ thể, các kiểm tra viên phải có trình độ và có kinh nghiệm trong lĩnh vực tài chính, kế toán và kiểm toán, thường phải từ cấp bậc KTV chính trở lên; có phẩm chất đạo đức tốt, nhiệt huyết với công việc soát xét, có ý thức kỷ luật và tinh thần trách nhiệm cao, không bị kỷ

35 luật với bất cứ hình thức nào; được đào tạo cơ bản và hiểu sâu sắc về nghiệp vụ kiểm toán và kiểm soát chất lượng kiểm toán cả về lý thuyết và thực tế, đặc biệt phải có năng lực sáng tạo trong công việc. Kiểm tra viên có trách nhiệm: Trong quá trình kiểm tra chỉ tuân thủ các quy định về nghiệp vụ kiểm toán, kiểm soát chất lượng kiểm toán và pháp luật có liên quan; giữ bí mật mọi thông tin nắm được trong quá trình kiểm tra. Kiểm tra viên chỉ được đưa ra những nhận xét, kiến nghị và kết luận trong báo cáo kiểm tra của mình theo quy định; chịu trách nhiệm về những những nhận xét, kiến nghị và kết luận trong báo cáo kiểm tra. Kiểm tra viên có quyền được cung cấp và sử dụng toàn bộ số liệu và tài liệu cần thiết cho công việc kiểm tra; đối chiếu xác minh các thông tin có liên quan tới bộ phận được kiểm tra trong và ngoài đơn vị. Những quy định, nguyên tắc, yêu cầu trên đây về đạo đức, trình độ, năng lực của KTV và người làm công tác kiểm tra, kiểm soát chất lượng kiểm toán chính là tiêu chuẩn cho việc tuyển dụng, đào tạo bồi dưỡng KTV và kiểm tra viên, đồng thời là mục tiêu phấn đấu của KTV. Mức độ đạt được của KTV và kiểm tra viên so với những yêu cầu nêu trên sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm toán và hoạt động kiểm soát chất lượng kiểm toán. 1.3.5.2. Yếu tố thuộc về cơ quan KTNN Thứ nhất, quy trình kiểm toán Trong thực tế hoạt động kiểm toán, các nhân tố thuộc chủ quan của cơ quan KTNN có ảnh hưởng quyết định đến chất lượng kiểm toán lại được thể hiện, vận dụng vào trong quy trình thực hiện cuộc kiểm toán. Quy trình kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành, cụ thể là quy trình kiểm toán các khoản chi NSNN là trình tự tiến hành các công việc của một cuộc kiểm toán, phù hợp với những chuẩn mực của KTNN và quá trình chi NSNN, được áp dụng chung cho các cuộc kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành của KTNN

36 mà các đoàn kiểm toán và KTV nhà nước phải tuân thủ khi tiến hành kiểm toán, nhằm đảm bảo chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm toán. Quy trình kiểm toán bao gồm 4 giai đoạn: Chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập BCKT, tổ chức kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện kiến nghị của KTNN. Hình 2chi NSNN Tuy nhiên, quy trình kiểm toán quyết toán ngân sách Bộ, Ngành, trong đó có kiểm toán chi NSNN hiện nay mới chỉ là những bước chung nhất, chưa có quy định thống nhất và các hướng dẫn cụ thể, do vậy trong quá trình thực hiện kiểm toán không tránh khỏi những hạn chế nhất định, gây ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả của cuộc kiểm toán. Như vậy, có thể thấy quy trình kiểm toán chính là một trong những nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến chất lượng của hoạt động kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành. Để đạt được hiệu quả, nâng cao hơn nữa chất lượng của hoạt động kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, KTNN phải có một hệ thống pháp lý cần thiết cho hoạt động kiểm toán, trong đó quy trình kiểm toán - trước hết là quy trình kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành với đầy đủ các giai đoạn thực hiện kiểm toán (trước, trong và sau) là vấn đề cần được đặc biệt chú trọng, nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của hoạt động kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành trong những năm tới. Thứ hai, phương tiện hữu hình Chuẩn bị kiểm toán Thực hiện kiểm toán Kết thúc kiểm toán Kiểm tra thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán

37 Phương tiện hữu hình thể hiện qua ngoại hình, trang phục của nhân viên phục vụ, các trang thiết bị hỗ trợ cho hoạt động kiểm toán. Các trang thiết bị hỗ trợ cho hoạt động kiểm toán là hệ thống máy tính và đặc biệt là các phần mềm hỗ trợ kiểm toán. Việc sử dụng phần mềm kiểm toán giúp cho quá trình kiểm toán được thực hiện được nhanh chóng và chính xác hơn, đảm bảo chất lượng dịch vụ hơn. Thứ ba, các quy định nghiệp vụ về hoạt động kiểm toán và quản lý hoạt động kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành Hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành nói riêng phải tuân thủ theo pháp luật và các quy định về nghiệp vụ kiểm toán như các chuẩn mực, quy trình kiểm toán, phương pháp kiểm toán và các quy chế hoạt động của cơ quan KTNN. Các quy định này là hệ thống các quy chế hoạt động của cơ quan KTNN. Các quy định này là hệ thống các nguyên tắc, yêu cầu, quy định, chỉ dẫn nghiệp vụ kiểm toán, đồng thời cũng là căn cứ để kiểm soát chất lượng kiểm toán. Do vậy, nó có ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng của hoạt động kiểm toán. Hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán, phương pháp kiểm toán, các quy chế hoạt động kiểm toán đầy đủ là cơ sở để tạo nề nếp trong quản lý cũng như thực hiện kiểm toán và kiểm soát hoạt động kiểm toán, bảo đảm chất lượng kiểm toán. Thứ tư, cơ chế kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành Cơ chế kiểm soát chất lượng hoạt động kiểm toán có thể hiểu là các quy chế và thủ tục kiểm soát toàn bộ hoạt động của một cuộc kiểm toán ngân sách Bộ, Ngành, từ giai đoạn chuẩn bị kiểm toán đến các giai đoạn thực hiện kiểm toán, lập BCKT và tổ chức kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện kiến nghị của KTNN.

38 Quy chế và thủ tục kiểm soát quy định trách nhiệm của các bộ phận, cá nhân có liên quan đến kiểm soát và cách thức, trình tự các bước công việc tiến hành kiểm soát trong tất cả các giai đoạn tiến hành cuộc kiểm toán, qua tất cả các bước quy trình kiểm toán. Quy chế và thủ tục kiểm soát thích hợp được ban hành và tổ chức thực hiện tốt sẽ là yếu tố quan trọng bảo đảm chất lượng hoạt động kiểm soát và chất lượng kiểm toán. 1.3.5.3. Yếu tố khác Là những nhân tố bên ngoài (không thuộc về KTV hay cơ quan KTNN) tác động trực tiếp tới chất lượng thông tin kế toán trên BCTC, do đó có ảnh hưởng tới chất lượng kiểm toán. Tóm lại, ở Chương I này, tác giả đã tổng hợp, nghiên cứu và đưa ra các cơ sở lý luận về khái niệm kiểm toán, vai trò của KTNN, về nội dung cùng với các nguyên tắc quản lý chi NSNN tại các Bộ, Ngành ... Qua đó làm cơ sở để đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp hoàn thiện kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành của KTNN Việt Nam.

39  II:    2.1.   2.1.1. Đặc điểm tổ chức hoạt động và quản lý của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước các ngành, lĩnh vực: Nông nghiệp, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thủy sản, thủy lợi và phát triển nông thôn trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ. Tổng số đơn vị dự toán của Bộ 321 đơn vị (đơn vị dự toán cấp II và cấp III trực thuộc: 88 đơn vị; đơn vị dự toán cấp III trực thuộc cấp II: 233 đơn vị), bao gồm: - Các tổ chức giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước, gồm: Văn phòng Bộ; 07 Vụ chức năng; Thanh tra Bộ; 03 Tổng cục; 08 Cục. - Các tổ chức sự nghiệp thuộc Bộ: 75 đơn vị, gồm: 38 Trường, 01 Bệnh viện, 11 đơn vị Khoa học, 02 đơn vị Báo, tạp chí và 23 đơn vị sự nghiệp khác. Qua số liệu trên ta có thể thấy Bộ NN&PTNT là một Bộ có quy mô, cơ cấu tổ chức lớn, bao gồm các loại hình đơn vị: đơn vị hành chính (quản lý nhà nước), đơn vị sự nghiệp, các tổ chức nghiên cứu khoa học. Bộ có nhiều đơn vị dự toán cấp II, cấp III trực thuộc cấp II. Với mỗi đơn vị lại có cơ chế quản lý tài chính khác nhau, cụ thể: các đơn vị hành chính thực hiện theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước; các đơn vị sự nghiệp thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định

40 quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (được thay thế bởi Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập); các đơn vị, tổ chức nghiên cứu khoa học thực hiện theo Nghị định số 115/2005/NĐ-CP ngày 05/9/2005 quy định cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức khoa học và công nghệ công lập. Từ thực tế đó dẫn đến khi thực hiện kiểm toán tại từng loại hình đơn vị đỏi hỏi việc xác định mục tiêu, nội dung, phạm vi kiểm toán, áp dụng phương pháp kiểm toán phải linh hoạt, phù hợp với thực tế hoạt động của từng đơn vị. 2.1.2. Nội dung và quy định quản lý chi thường xuyên NSNN tại Bộ NN&PTNT a) Công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành: Bộ trưởng Bộ NN&PTNT đã ban hành Quyết định số 1707/QĐ-BNN-TC năm 2008 ban hành quy định về lập và giao dự toán Ngân sách nhà nước hàng năm cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; Quyết định số 3833/QĐ-BNN-TC năm 2008 ban hành Quy định xét duyệt, thẩm định và thông báo quyết toán năm đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, các tổ chức được giao sử dụng kinh phí ngân sách. Ngoài hệ thống văn bản chỉ đạo điều hành ngân sách, quy định quản lý tài chính, tài sản, quản lý đầu tư xây dựng cơ bản hiện hành của Nhà nước, Bộ NN&PTNT đã ban hành một số văn bản nhằm cụ thể hoá các quy định của nhà nước. Đơn vị dự toán cấp I phối hợp với các đơn vị chức năng trong việc xây dựng, tổng hợp và phân bổ kinh phí NSNN, chịu trách nhiệm kiểm tra, tổng hợp tình hình thực hiện ngân sách của các đơn vị cấp II, cấp III. Các Tổng cục, Cục, Vụ, Viện đã phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý và giám sát do Bộ trưởng phân công.

41 Thanh tra Bộ thực hiện quyền thanh tra các đơn vị trong phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Hiện nay, Bộ chưa thành lập bộ phận riêng thực hiện công tác kiểm soát, kiểm toán nội bộ. Công tác kiểm tra, thanh tra về tài chính, ngân sách và đầu tư xây dựng cơ bản do 03 đơn vị chức năng thực hiện là Vụ Kế hoạch, Vụ Tài chính và Thanh tra Bộ. - Vụ Tài chính: chủ trì phối hợp với các Cục, Vụ liên quan phân bổ số kiểm tra và thông báo số kiểm tra về dự toán thu, chi NSNN do Bộ Tài chính thông báo. Chủ trì, hướng dẫn, tổng hợp dự toán thu, chi NSNN nhà nước, giao dự toán thu, chi; hướng dẫn các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc thực hiện đúng các quy định về xét duyệt, thẩm định và thông báo quyết toán năm; đồng thời tổng hợp, lập báo cáo quyết toán năm theo quy định. - Vụ Kế hoạch: hướng dẫn, tổng hợp kế hoạch dự toán chi trợ giá, kinh phí nhiệm vụ điều tra cơ bản, thiết kế quy hoạch, xúc tiến đầu tư. Phối hợp với Vụ Tài chính lập phương án phân bổ dự toán tương ứng các nội dung trên. - Thanh tra Bộ là cơ quan tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong các lĩnh vực thuộc phạm vị quản lý nhà nước của Bộ. Thanh tra là đơn vị có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, Thủ trưởng các đơn vị hành chính sự nghiệp có trách nhiệm chỉ đạo và tổ chức thực hiện việc lập dự toán NSNN hàng năm của đơn vị mình theo đúng nội dung và tiến độ quy định. Các đơn vị dự toán cấp II có cấp III trực thuộc thực hiện phân giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp III theo quy định. Nhìn chung, hệ thống kiểm soát nội bộ của Bộ NN&PTNT hoạt động có hiệu quả; bộ máy kiểm soát nội bộ thường xuyên kiểm tra việc chấp hành

42 các quy định tại các quy chế, kịp thời điều chỉnh các nội dung chưa phù hợp với công tác quản lý và sử dụng kinh phí, tài sản. Ngoài ra, Bộ đã có nhiều văn bản điều hành, phân cấp quản lý ngân sách của ngành, nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các đơn vị. Công tác kế toán của các đơn vị dự toán chủ yếu được thực hiện trên phần mềm máy vi tính, do đó đã hạn chế được những sai sót, nhầm lẫn xảy ra trong việc tính toán; - Thuận lợi, khó khăn của hệ thống kiểm soát nội bộ: + Thuận lợi: các cơ quan chuyên môn của Bộ đã được quy định rõ chức năng nhiệm vụ, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ có phối hợp đồng thời kiểm soát lẫn nhau. Mặt khác các cơ chế quản lý tài chính, định mức chi tiêu của Nhà nước đã từng bước được hoàn thiện. Công tác kế toán của các đơn vị đã được thực hiện trên máy vi tính. Hàng năm, Vụ Tài chính và các đơn vị đã thực hiện đối chiếu số liệu và tổ chức duyệt quyết toán cho các đơn vị trực thuộc. + Khó khăn: Bộ NN&PTNT là Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực với nhiều đơn vị dự toán trực thuộc. Bộ được giao quản lý, sử dụng nguồn kinh phí lớn. Kinh phí cấp nhiều hoạt động chi mang tính đặc thù, hoạt động theo cơ chế tài chính khác nhau. b) Một số nội dung chi thường xuyên NSNN chủ yếu tại Bộ NN&PTNT: - Kinh phí Quản lý hành chính (Loại 460-463): Chi lương, các khoản đóng góp theo lương (BHXH, BHYT, kinh phí công đoàn), chi công tác phí, văn phòng phẩm, kinh phí thực hiện nghiệp vụ chuyên môn... Các đơn vị thực hiện chi theo chế độ quy định hiện hành và quy chế chi tiêu nội bộ. Đối với kinh phí được Bộ phân bổ chưa đúng định mức cho Văn phòng Bộ, đơn vị đã thực hiện chi hoạt động thường xuyên, chi thu nhập tăng thêm cho cán bộ công chức, không có kinh phí chuyển năm sau.