Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Kiểm toán chi Ngân sách nhà nước tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn của Kiểm toán nhà nước
4,028
709
95
23
dưới hình thức trực tiếp hay gián tiếp khác. Như vậy, đối tượng kiểm toán
ngân sách bộ, ngành trước hết là báo cáo tài chính của các đơn vị dự toán trực
thuộc (đơn vị dự toán cấp II, cấp III) và toàn bộ hoạt động liên quan đến việc
quản lý, sử dụng ngân sách, tiên và tài sản nhà nước.
- Về mục tiêu kiểm toán: Xuất phát từ chức năng của kiểm toán là kiểm
tra, đánh giá, xác nhận và tư vấn, các cuộc kiểm toán ngân sách, tiền và tài
sản của Bộ, Ngành phải thực hiện đầy đủ các mục tiêu, đó là: Đánh giá việc
chấp hành pháp luật về NSNN, pháp luật về kế toán, xác nhận tính đúng đắn,
trung thực của báo cáo tài chính; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả
trong sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; kiến nghị với Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị được kiểm
toán xử lý các tồn tại và các vấn đề cần phải tiếp tục hoàn thiện công tác quản
lý tài chính, kế toán.
- Về phạm vi kiểm toán ngân sách bộ, ngành: Tùy theo mục tiêu của
từng cuộc kiểm toán, để thực hiện được mục tiêu đề ra, phạm vi của cuộc
kiểm toán được xác định trên cơ sở đáp ứng được các tiêu thức lựa chọn mẫu
kiểm toán.
1.3.2. Ý nghĩa của kiểm toán chi NSNN
Bộ phận quan trọng cấu thành ngân sách trung ương là ngân sách các
Bộ, ngành. Có thể hiểu ngân sách Bộ, ngành là tổng hợp các khoản thu, chi
theo quy định của pháp luật được cơ quan có thẩm quyền giao cho Bộ, ngành
để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước giao. Phân cấp quản lý ngân
sách Bộ, ngành là sự phân công trách nhiệm và quyền hạn giữa các đơn vị dự
toán (cấp I, cấp II, cấp III) thuộc Bộ, ngành và xử lý các mối quan hệ đó trong
hoạt động quản lý NSNN.
Đặc điểm, quy mô và tính chất hoạt động của các bộ, ngành là nhân tố
chi phối quy mô ngân sách, đòi hỏi một lượng ngân sách nhất định để duy trì
24
hoạt động, gồm: kinh phí duy trì hoạt động và các khoản chi đầu tư phát triển.
Trong đó kinh phí hoạt động gồm kinh phí duy trì hoạt động bộ máy và kinh
phí thực hiện những nhiệm vụ thuộc lĩnh vực mà cơ quan đó đảm nhiệm.
Kinh phí hoạt động của các cơ quan nhà nước do NSNN cấp thuộc về chi
thường xuyên NSNN.
Đặc điểm ngân sách bộ, ngành; tính chất, đặc điểm của chi thường
xuyên NSNN cũng như nguyên tắc quản lý chi thường xuyên NSNN là các
nhân tố ảnh hưởng, chi phối đến công tác kiểm toán chi thường xuyên NSNN
tại các bộ, ngành.
Ngoài ra, các hoạt động quản lý nhà nước của các bộ, ngành có phạm vi
rộng, liên quan đến nhiều hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội nên ảnh hưởng
rất lớn đến tổ chức công tác kiểm toán.
Kiểm toán là quy trình và cơ chế được thiết lập để đảm bảo rằng việc
ngân sách được phân bổ gắn với thực tế hoạt động của các chương trình chi
tiêu. Cụ thể, giúp đảm bảo:
- Thực hiện chi ngân sách theo đúng kế hoạch được giao
- Tránh việc sử dụng sai nguồn ngân sách, phát hiện và chấn chỉnh các
trường hợp sử dụng sai ngân sách.
- Đánh giá tính hiệu quả của các hoạt động và tìm cách cải thiện hiệu
quả đó;
- Có được báo cáo tài chính tin cậy và các dữ liệu khác liên quan đến
việc thực hiện các quyết định ngân sách;
- Tập hợp thông tin về các hoạt động chương trình và các kết quả có thể
sử dụng để điều chỉnh các quyết định chính sách và ngân sách trong tương lai.
Công tác kiểm toán ngân sách các bộ, ngành có một số nội dung chủ yếu:
- Kiểm tra quá trình hoạt động quản lý, điều hành ngân sách và các hoạt
động có liên quan tại các đơn vị dự toán cấp I và cấp II của bộ, ngành.
25
- Kiểm tra hoạt động thu, chi ngân sách của bộ, ngành và các hoạt động
có liên quan tại các đơn vị trực tiếp quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước:
tổ chức thực hiện chi thường xuyên.
- Kiểm tra quá trình quản lý và điều hành kinh phí từ khâu lập dự toán,
thực hiện dự toán và quyết toán NSNN của các đơn vị được kiểm toán.
- Kiểm tra việc tổng hợp quyết toán ngân sách của đơn vị dự toán cấp I
và các đơn vị dự toán cấp II từ các cấp, đơn vị dự toán cấp dưới.
Trong quá trình kiểm toán Báo cáo quyết toán của từng cấp cũng thực
hiện cả ba loại hình kiểm toán là kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân
thủ và kiểm toán hoạt động.
1.3.3. Nội dung và phương pháp kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành
1.3.3.1. Nội dung kiểm toán chi NSNN
Căn cứ KHKT được duyệt và mục tiêu kiểm toán, Đoàn kiểm toán sẽ tiến
hành triển khai các nội dung kiểm toán chi ngân sách Bộ, Ngành bao gồm:
(1) Kiểm toán tại đơn vị dự toán cấp I và cấp II, dùng để đánh giá công
tác quản lý điều hành ngân sách, việc chấp hành pháp luật về tài chính, kế toán.
Trên cơ sở đó xây dựng KHKT chi tiết, trong đó xác định rõ trọng yếu kiểm
toán, phương pháp và thời gian kiểm toán, nhân lực cho hoạt động kiểm toán
phù hợp với thực tế tại đơn vị được kiểm toán. Nội dung kiểm toán tổng hợp
được xác định cụ thể như sau:
- Kiểm toán việc lập dự toán chi ngân sách, để xem xét đối chiếu tài liệu
làm căn cứ xây dựng dự toán so với chế độ quy định, nhằm đánh giá việc xây
dựng dự toán theo tiêu chuẩn, chế độ, định mức quy định của Nhà nước; đánh
giá công tác hướng dẫn kiểm tra việc xây dựng dự toán chi NSNN, công tác tổng
hợp dự toán chi từ các đơn vị dự toán trực thuộc.
- Kiểm toán việc chấp hành dự toán chi NSNN, để xác định việc phân
bổ và thực hiện dự toán có phù hợp với dự toán của cấp trên giao hay không.
26
Trên cơ sở đó xác định nguyên nhân những khoản chi vượt dự toán hoặc
không đạt dự toán; kiểm tra việc quản lý và phân bổ dự toán nhằm đánh giá
việc giao dự toán có phù hợp với luật định hay không; Kiểm tra, đánh giá
công tác chỉ đạo, điều hành chi ngân sách; Phân tích, đánh giá việc thực hiện
cơ chế tài chính theo quy định hiện hành về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
đối với các trường hợp các Bộ, Ngành ban hành các văn bản về quản lý, điều
hành ngân sách trái với các quy định của Luật NSNN và văn bản pháp luật
hiện hành.
- Kiểm tra việc chấp hành công tác kế toán và quyết toán NSNN, để đánh
giá việc chấp hành công tác khóa sổ cuối năm của các cơ quan đơn vị, công tác
quyết toán kinh phí NSNN đã sử dụng; công tác tổng hợp Báo cáo quyết toán từ
các đơn vị dự toán; việc tuân thủ mẫu biểu và thời gian lập Báo cáo quyết toán
theo quy định của Luật KTNN và các chế độ tài chính hiện hành.
(2) Kiểm toán tại các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp: Để thu thập bằng
chứng kiểm toán cho những nhận xét về công tác quản lý điều hành chi ngân
sách và tính trung thực, hợp pháp về quyết toán của ngân sách Bộ, Ngành cũng
như việc tuân thủ pháp luật của các đơn vị dự toán. Nội dung kiểm toán gồm:
- Kiểm toán tiền mặt, để xác định chính xác số dư bằng tiền trên Bảng cân
đối kế toán và xác định nguồn gốc của số tiền còn dư trên tài khoản.
- Kiểm toán vật liệu, dụng cụ và sản phẩm hàng hóa, để xác định tính hiện
hữu của giá trị hàng tồn kho; đánh giá công tác quản lý trong quá trình mua
hàng, bảo quản và xuất dùng;
- Kiểm toán TSCĐ, để xác định hiện trạng TSCĐ của đơn vị;
- Kiểm toán nguồn kinh phí, để xác định chính xác các nguồn kinh phí
mà đơn vị được quản lý và sử dụng, xác định các căn cứ xây dựng và thực
hiện dự toán. Khi kiểm toán cần phải kiểm tra chi tiết số dư đầu kỳ, số kinh
27
phí được cấp so với dự toán được duyệt, số kinh phí được sử dụng trong năm
số kinh phí đã sử dụng trong năm, số dư cuối kỳ.
- Kiểm tra tổng hợp tình hình thực hiện và quyết toán kinh phí ủy quyền,
gồm: kiểm tra số kinh phí thực nhận với kinh phí đã cấp phát sử dụng, quyết
toán theo mục đích, nội dung và cơ chế quản lý của từng khoản chi được ủy
quyền do Nhà nước quy định; Kiểm tra chi tiết việc quản lý và sử dụng đối với
từng nguồn kinh phí tại từng đơn vị thụ hưởng.
1.3.3.2. Phương pháp kiểm toán
Phương pháp kiểm toán là các biện pháp, cách thức và thủ pháp được
vận dụng trong công tác kiểm toán nhằm đạt được mục đích kiểm toán đã đặt
ra. Phương pháp chính là cách thức KTV tiến hành quy trình kiểm toán để đạt
được kết quả kiểm toán.
Có hai phương pháp kiểm toán chủ yếu được áp dụng hiện nay là:
- Phương pháp kiểm toán cơ bản: là phương pháp được thiết kế, sử
dụng để thu thập bằng chứng kiểm toán có liên quan đến số liệu do hệ thống
kế toán xử lý và cung cấp. Khảo sát cơ bản gồm hai kỹ thuật là: Phân tích,
đánh giá tổng quát (phương pháp này có thể có hiệu lực trong việc nhận dạng
những sai sót của báo cáo tài chính và có thể áp dụng trong các giai đoạn của
quá trình kiểm toán) và kiểm tra chi tiết nghiệm vụ và về số dư tài khoản
(phương pháp này thích hợp để kiểm tra các đơn vị có qui mô nhỏ, có loại
nghiệp vụ có tính chất không phức tạp, hoặc những bộ phận, những khoản
mục nhạy cảm như tiền mặt, chứng khoán…).
- Phương pháp kiểm toán tuân thủ: là các thủ tục và kỹ thuật kiểm toán
được thiết lập để thu thập các bằng chứng về tính thích hợp và tính hiệu quả
của hệ thống kiểm soát nội bộ đơn vị. Đặc trưng của phương pháp kiểm toán
tuân thủ là các thử nghiệm và kiểm tra đều dựa vào bộ phận kiểm soát nội bộ
trong đơn vị. Nếu hệ thống kiểm soát nội bộ được đánh giá là mạnh, là hiệu
28
quả và kiểm toán viên có thể tin tưởng thì công việc kiểm toán có thể dựa vào
các qui chế kiểm soát của bộ phận kiểm soát nội bộ trong đơn vị.
Tùy thuộc vào nội dung kiểm toán, các phương pháp kiểm toán được áp
dụng cho phù hợp với từng cuộc kiểm toán, như:
- Đối với nội dung kiểm toán để đánh giá công tác lập và giao dự toán,
đánh giá tình hình thực hiện chi NSNN, đánh giá các hoạt động khác của đơn
vị áp dụng phương pháp phân tích đánh giá tổng quát.
- Đối với nội dung kiểm toán việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh
phí, vận dụng đồng thời hai phương pháp kiểm toán là phương pháp kiểm
toán chi tiết phát sinh và số dư tài khoản, phương pháp cập nhật cho các hệ
thống có sự kết hợp với các kỹ thuật chọn mẫu.
- Đối với nội dung kiểm toán đánh giá việc chấp hành các Luật, chính
sách, chế độ của Nhà nước sử dụng phương pháp cập nhật cho các hệ thống
kết hợp kỹ thuật chọn mẫu.
1.3.4. Quy trình kiểm toán chi NSNN
Quy trình kiểm toán ngân sách nhà nước là trình tự tiến hành công việc
của một cuộc kiểm toán, được sắp xếp theo thứ tự phù hợp với diễn biến
khách quan của hoạt động kiểm toán, phù hợp với chuẩn mực kiểm toán nhà
nước, được áp dụng thống nhất cho các cuộc kiểm toán ngân sách nhà nước.
Quy trình kiểm toán NSNN của KTNN thường bao gồm các bước cơ
bản: Chuẩn bị kiểm toán; Thực hiện kiểm toán; Lập báo cáo kiểm toán; Ngoài
ba bước cơ bản trên đây, cơ quan kiểm toán nhà nước thường thiết kế riêng
một bước trong quy trình kiểm toán đó là kiểm tra việc thực hiện kết luận,
kiến nghị kiểm toán.
* Chuẩn bị kiểm toán
Chuẩn bị kiểm toán là bước đầu tiên trong quy trình kiểm toán, kiểm
toán viên phải tiến hành khảo sát thu thập thông tin về hệ thống kiểm soát nội
29
bộ, tình hình tài chính và các thông tin có liên quan về đơn vị được kiểm toán;
đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông tin đã thu thập được về đơn
vị được kiểm toán để xác định mục tiêu, nội dung, phạm vi, phương pháp
kiểm toán và lập kế hoạch kiểm toán.
Kế hoạch kiểm toán là việc thiết lập các phương pháp, cách thức và thủ
tục kiểm toán phù hợp với đối tượng được kiểm toán. Đồng thời xác định mục
tiêu, nội dung kiểm toán; nhân sự, thời gian và phương tiện cũng như kinh phí
ngân sách phục vụ cho cuộc kiểm toán. Thông thường, kế hoạch kiểm toán
bao gồm: kế hoạch kiêm toán năm, kế hoạch kiểm toán cho từng cuộc kiểm
toán và kế hoạch kiểm toán chi tiết.
Lập kế hoạch kiểm toán năm chính là việc lựa chọn các đơn vị được
kiểm toán. Việc lựa chọn các đối tượng kiểm toán cần phải dựa trên hiểu biết
chung về chức năng, nhiệm vụ và phạm vi, nội dung kiểm toán để xác định
phạm vi kiểm toán phù hợp, phải căn cứ vào quy mô tài chính; mặt khác còn
dựa trên yêu cầu kiểm tra, đánh giá về sự tác động của các chủ trương chính
sách của Nhà nước quan trọng của Nhà nước đến hoạt động kinh tế, tài chính
và triển vọng phát triển trong tương lai của các đơn vị và toàn bộ nền kinh tế.
Ở hầu hết các nước trên thế giới, kiểm toán nhà nước hoàn toàn độc lập trong
quá trình xây dựng kế hoạch kiểm toán nhằm bảo đảm tính độc lập cho hoạt
động kiểm toán.
Lập kế hoạch kiểm toán cho cuộc kiểm toán (Kế hoạch tổng quát), trên
giác độ chung nhất, gồm những nội dung cơ bản sau: xác định mục tiêu của
cuộc kiểm toán; khảo sát thu thập thông tin về đơn vị được kiểm toán; đánh
giá khái quát về hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông tin đã thu thập; xác
định trọng yếu, rủi ro kiểm toán; xác định phạm vi, phương pháp kiểm toán,
thời gian, số lượng kiểm toán viên cần thiết, chi phí và phương tiện để hoàn
thành cuộc kiểm toán. Kế hoạch kiểm toán tổng quát phải được lãnh đạo
30
KTNN phê duyệt mới tổ chức thực hiện. Trong quá trình thực hiện có thay
đổi phải được sự đồng ý bằng văn bản của lãnh đạo KTNN.
Lập Kế hoạch kiểm toán chi tiết là việc cụ thể hóa kế hoạch kiểm toán
tổng quát, xây dựng chi tiết những công việc cần thực hiện và hoàn thành
trong thời gian nhất định với các thủ tục kiểm toán áp dụng cho từng khoản
mục cụ thể để thu thập bằng chứng kiểm toán thích hợp. Kế hoạch kiểm toán
chi tiết được lập cho từng đơn vị được kiểm toán cụ thể, như các đơn vị được
giao nhiệm vụ thu ngân sách, đơn vị sử dụng ngân sách,..
* Thực hiện kiểm toán
Đây là giai đoạn kiểm toán viên triển khai thực hiện các công việc đã
ghi trong kế hoạch kiểm toán. Đối với mỗi nội dung công việc cụ thể có thể
áp dụng những thủ tục kiểm toán khác nhau, nhưng tựu chung lại, trong một
cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách, các kiểm toán viên phải thực
hiện các khảo sát kiểm soát và khảo sát cơ bản.
Thực hiện các cuộc khảo sát kiểm soát: Kiểm toán viên phải hiểu biết
về hệ thống kế toán và các quy chế kiểm soát nội bộ có liên quan để lập kế
hoạch và thực hiện cuộc kiểm toán có hiệu quả. Kiểm toán viên phải nghiên
cứu, đánh giá đầy đủ về sự hoạt động của những quy chế kiểm soát nội bộ mà
kiểm toán viên định dựa vào để xác định nội dung, thời gian và phạm vi của
các phương pháp kiểm toán khác.
Khi lập kế hoạch kiểm toán, KTV mới chỉ tìm hiểu và đánh giá sơ bộ
về hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị và xác định khâu kiểm soát nội bộ
bước đầu được đánh giá là có hiệu lực và kiểm toán viên hy vọng là có thể
dựa vào để giảm bớt công việc kiểm toán cơ bản.
Trong giai đoạn thực hiện kế hoạch kiểm toán, kiểm toán viên phải
thực hiện thêm các thủ tục khảo sát về kiểm soát đối với hệ thống kế toán và
các quy chế kiểm soát nội bộ chủ yếu của đơn vị được kiểm toán mà kiểm
31
toán viên có ý định dựa vào. Qua đó thu thập đầy đủ bằng chứng thích hợp về
sự thiết kế và vận hành của các qui chế kiểm soát nội bộ đó, làm căn cứ cho
việc đánh giá và ra quyết định về mức độ rủi ro kiểm soát được kiểm toán
viên áp dụng làm cơ sở cho việc lựa chọn phạm vi công việc kiểm toán cơ bản
cần phải thực hiện. Các thủ tục khảo sát kiểm soát cụ thể bao gồm: điều tra
theo hệ thống và khảo sát chi tiết đối với kiểm soát.
Nếu bằng chứng thu thập được từ các thủ tục khảo sát kiểm soát trên
chứng tỏ sự đầy đủ và hợp lý của các bước kiểm soát; sự hoạt động thường
xuyên, liên tục và có hiệu quả của các quy chế kiểm soát nội bộ thì sẽ cho
phép kiểm toán viên quyết định thu hẹp phạm vi thực hiện các thử nghiệm cơ
bản và ngược lại.
Thực hiện các khảo sát cơ bản: Khi kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm
toán viên cần phải kiểm toán các bộ phận trên báo cáo tài chính. Đối với mỗi
bộ phận trên báo cáo tài chính, KTV cần thu thập đầy đủ các bằng chứng
thích hợp về các cơ sở dẫn liệu của báo cáo tài chính, làm cơ sở cho việc đưa
ra ý kiến nhận xét đối với từng thông tin tài chính nói riêng, đối với báo cáo
tài chính nói chung. Để thu thập bằng chứng về các yếu tố của cơ sở dẫn liệu,
KTV phải thực hiện các khảo sát cơ bản.
Phương pháp kiểm toán cơ bản là phương pháp được thiết kế, sử dụng
để thu thập bằng chứng kiểm toán có liên quan đến số liệu do hệ thống kế
toán xử lý và cung cấp. Khảo sát cơ bản gồm hai kỹ thuật là: Phân tích, đánh
giá tổng quát và kiểm tra chi tiết nghiệm vụ và về số dư tài khoản.
Sau khi thực hiện các khảo sát và thu thập được bằng chứng kiểm toán,
kiểm toán viên thực hiện tổng hợp kết quả để đưa ra kết luận cục thể về mức
độ tin cậy, đúng đắn của từng bộ phận thông tin đã được kiểm toán.
* Lập Báo cáo kiểm toán
32
Báo cáo kiểm toán là sản phẩm của cuộc kiểm toán để trình bày những
ý kiến đánh giá và kết luận của kiểm toán viên về những thông tin tài chính
của đơn vị dựa trên những bằng chứng đã thu thập được. Kết luận kiểm toán
là sự khái quát hóa kết quả thực hiện các chức năng của kiểm toán. Vì vậy,
kết luận kiểm toán phải đảm bảo những yêu cầu về mặt nội dung cũng như
tính pháp lý. Nội dung của kết luận kiểm toán phải phù hợp, đầy đủ và tương
ứng với bằng chứng kiểm toán thu thập được. Kiểm toán viên phải phân loại
và tổng hợp kết quả kiểm toán để đưa ra kết luận một cách toàn diện về tính
trung thực và hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách cũng như việc tuân
thủ pháp luật trong các hoạt động quản lý kinh tế và tính kinh tế, hiệu lực,
hiệu quả sử dụng ngân sách phục vụ các nhiệm vụ được giao, đồng thời đưa
ra các ý kiến tư vấn cho các cấp, các ngành, các đơn vị được kiểm toán khắc
phục những tồn tại, cải tiến công tác quản lý kinh tế tài chính có hiệu quả hơn.
* Kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán
Đây là giai đoạn trong quy trình kiểm toán của cơ quan kiểm toán nhà
nước ở một số quốc gia, được thiết lập riêng do đặc thù quản lý với mục tiêu
tăng cường hiệu lực của công tác kiểm toán. Là giai đoạn cuối cùng của Quy
trình kiểm toán và chỉ được thực hiện bởi kiểm toán nhà nước, nhằm đảm bảo
kết quả của kiểm toán có tác dụng và hiệu lực trong thực tiễn. Kết quả của
việc theo dõi, kiểm tra về tình hình thực hiện các kết luận, kiến nghị của
KTNN được ghi vào báo cáo kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.
Việc kiểm tra kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán được dự kiến từ
khâu lập kế hoạch kiểm toán và là bước công việc cần thiết của cuộc kiểm
toán của KTNN.
1.3.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm toán chi NSNN tại các Bộ, Ngành
1.3.5.1. Yếu tố thuộc về KTV