LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội

Cơ cấu hình thành quỹ BHXH về cơ bản là ổn định cho đến nay, chỉ có một số thay đổi, đó là sau này có quy định rõ cả người lao động cũng phải tham gia BHXH và tỷ lệ đóng BHXH cũng có sự thay đổi theo từng thời kỳ. Nghị định cũng giao cho Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam gửi báo cáo về tình hình thu, chi của quỹ BHXH đến Bộ Tài chính để tổng hợp vào ngân sách nhà nước. Tiếp đến việc thu và quản lý quỹ còn được giao cho Bộ Nội vụ, Bộ Lao động (sau này sát nhập thành Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội). Quy định của pháp luật về quản lý thu BHXH thời kỳ trước 1995 mặc dù đã có cơ quan chịu trách nhiệm, nhưng cơ chế thực hiện lại không rõ nên đã phát sinh nhiều bất cập. Cụ thể là phần quỹ do hệ thống Công đoàn thu và quản lý chỉ được phản ảnh trên sổ sách, còn thực tế là thực hiện phương thức khoán thu, khoán chi, nghĩa là đơn vị sử dụng lao động tự chi trả cho người lao động khi đủ điều kiện hưởng các chế độ BHXH ngắn hạn, số còn lại mới nộp lên tổ chức công đoàn một tỷ lệ nhất định để chi hoạt động bộ máy quản lý. Còn phần quỹ do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội quản lý lại nhờ cơ quan thuế thu hộ (đối với các xí nghiệp, công, nông, lâm trường) phần đóng của đơn vị hành sự nghiệp thì do ngân sách nhà nước giữ lại ngay khi cấp lương cho đơn vị. Còn các chế tài pháp luật đảm bảo cho việc thực hiện thu, nộp BHXH gần như không có. Với cơ chế và tổ chức thực hiện như vậy, cộng thêm điều kiện sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp luôn gặp khó khăn, nên thời kỳ trước 1995 quỹ BHXH chỉ tồn tại trên danh nghĩa. 2.1.2. Về quản lý chi bảo hiểm xã hội - Thời kỳ đầu thành lập nước do có nhiều khó khăn về kinh tế nên nước ta mới chỉ thực hiện chi trả cho một chế độ BHXH - đó là chế độ hưu trí, việc chi trả cho chế độ này được quy định trong Sắc lệnh số 105/SL ngày 14/6/1946. Đến năm 1950 bằng Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 đã quy định rộng hơn các chế độ BHXH được ngân sách nhà nước đảm bảo chi trả đó là các chế độ: hưu trí, thai sản, ốm đau, tai nạn lao động và tử tuất. - Sau khi hòa bình lập lợi ở miền Bắc, thực hiện Hiến pháp 1959, Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH đối với công nhân viên chức

nhà nước kèm theo Nghị định số 218/CP ngày 27/11/19761 và Nghị định số 39/CP ngày 22/3/1962 quy định nội dung thu, chi của quỹ BHXH, trong đó đã ghi rõ: Quỹ BHXH của Nhà nước có nhiệm vụ đài thọ tất cả các khoản chi dưới đây: - Trợ cấp khi công nhân viên chức nhà nước ốm đau; - Trợ cấp khi nữ công nhân viên chức nhà nước sinh đẻ, thai sản, mất sức; - Trợ cấp khi công nhân viên chức nhà nước về hưu; - Trợ cấp chôn cất và tiền tuất khi công nhân, viên chức nhà nước chết; - Các chi phí về công tác quản lý quỹ BHXH và quản lý sự nghiệp BHXH; - Quỹ BHXH của Nhà nước không kết dư. Nếu quản lý tốt mà hàng năm còn thừa tiền thì được phép dùng số tiền thừa đó chi vào việc xây dựng thêm các sự nghiệp BHXH. - Ngày 22/6/1993 Chính phủ ban hành Nghị định số 43/CP quy định tạm thời chế độ BHXH với nội dung quan trọng là nhằm xóa bỏ tư duy bao cấp, ỷ lại trong lĩnh vực thu, chi BHXH mở ra loại hình BHXH bắt buộc và tự nguyện. Theo Nghị định có 5 chế độ BHXH được pháp luật đảm bảo chi trả cho người lao động khi đủ điều kiện hưởng theo quy định là: - Chế độ ốm đau; - Chế độ thai sản; - Chế độ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; - Chế độ hưu trí; - Chế độ tử tuất. Các chế độ trên hiện nay vẫn tiếp tục được thực hiện, ngoài ra từ năm 2002, Chính phủ có quy định thêm chế độ nghỉ dưỡng sức phục hồi sức khỏe cho người lao động tham gia BHXH và quy định rõ quỹ BHXH đảm bảo chi cho chế độ này. Ngoài việc quy định các chế độ BHXH và tỷ lệ được đảm bảo chi trả, pháp luật về quản lý chi trong thời kỳ này đã có những quy định cụ thể về nguồn chi và cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm. Nguồn kinh phí đảm bảo chi trả cho các chế độ BHXH được lấy

từ hai nguồn là ngân sách nhà nước (nguồn này để đảm bảo chi trả cho các đối tượng hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH từ năm 1994 trở về trước) và nguồn từ quỹ BHXH dùng để chi trả cho các đối tượng hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH từ năm 1995 trở đi. Về tổ chức chịu trách nhiệm thực hiện công tác chi trả BHXH, từ năm 1994 trở về trước là do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chi trả các chế độ dài hạn: hưu trí, tử tuất và mất sức lao động và Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam chi trả các chế độ ngắn hạn: ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp. Từ năm 1995 đến nay, việc chi trả các chế độ BHXH được tập trung về một đầu mối là Bảo hiểm xã hội Việt Nam. Ngoài các quy định trên, từ năm 2003 các chế độ do Bảo hiểm xã hội Việt Nam thực hiện chi trả còn bao gồm thêm chế độ BHYT. (Theo quy định của Tổ chức Lao động quốc tế thì chăm sóc y tế là một trong 9 chế độ An sinh xã hội và trên thực tế ở nhiều nước trên thế giới chế độ này đều do cơ quan BHXH đảm nhận. Còn ở nước ta, chế độ này được thực hiện thống nhất trên phạm vi cả nước từ năm 1992 và do Bảo hiểm y tế Việt Nam trực thuộc Bộ Y tế thực hiện từ khâu thu phí đến việc thanh toán tiền khám, chữa bệnh cho các đối tượng tham gia BHYT). 2.2. Thực trạng thi hành luật pháp về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội 2.2.1. Thực trạng quản lý thu bảo hiểm xã hội Để phân tích và đánh giá khách quan kết quả thực hiện pháp luật về quản lý thu BHXH, ta có thể chia ra các thời kỳ sau: 2.2.1.1. Thời kỳ từ 1962 - 1994 ở đây ta không xem xét đến khoảng thời gian từ 1961 trở về trước là vì ở thời kỳ này chính sách BHXH mới chỉ được thực hiện trong một phạm vi rất hẹp, đối tượng tham gia ít. Thời kỳ có quy định cán bộ, công nhân viên chức nhà nước phải đóng BHXH nhưng trên thực tế không có cơ chế thực hiện, nguồn kinh phí để chi trả các chế độ BHXH mà chủ yếu là chế độ hưu trí do ngân sách nhà nước đảm bảo.

- Từ năm 1962 Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH đối với cán bộ, công nhân viên chức nhà nước ban hành kèm theo Nghị dịnh số 218/CP ngày 27/12/1961 có hiệu lực và sau này là Nghị định số 161/CP ngày 30/10/1964 ban hành Điều lệ BHXH tạm thời đối với quân nhân. Các nghị định này đã quy định rõ: Đối tượng tham gia BHXH là cán bộ, công nhân viên chức nhà nước và lực lượng vũ trang và với mức đóng là 4,7% tổng quỹ tiền lương từ các cơ quan, xí nghiệp, công trường, nông trường và lâm trường. Quy định là vậy nhưng trên thực tế ở thời kỳ này có rất nhiều khó khăn, đất nước đang trong thời kỳ chiến tranh, chia cắt hai miền Nam, Bắc. Vì vậy, việc thực hiện chính sách BHXH cũng chưa có gì khả quan, đối tượng tham gia vẫn còn ít, cơ chế thực hiện cũng chưa có gì rõ ràng. Mặt khác tình hình sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp luôn gặp khó khăn nên hầu hết các đơn vị không có khả năng đóng góp để hình thành quỹ BHXH theo quy định của pháp luật. - Tiếp đến này 18/9/1985, cùng với việc cải tiến chế độ tiền lương, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định số 236/HĐBT bổ sung, sửa đổi chế độ BHXH cho công nhân viên chức nhà nước và lực lượng vũ trang với các sửa đổi, bổ sung quan trọng là: Nguồn tài chính để thực hiện chính sách BHXH một phần do các đơn vị sản xuất kinh doanh đóng, phần còn lại do ngân sách nhà nước cấp. Mức đóng theo quy định được nâng lên 13% so với tổng quỹ lương của xí nghiệp (Nghị định 218/CP quy định là 4,7%). Mặc dù Nghị định số 236/HĐBT quy định khá chặt chẽ trách nhiệm đóng góp của đơn vị, doanh nghiệp, nhưng thời gian này do các nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau, mà chủ yếu vẫn là do các doanh nghiệp sản xuất khó khăn, làm ăn kém hiệu quả, cộng với cơ chế hoạt động BHXH bao cấp, nên số người tham gia và số tiền thu được từ các đơn vị, các doanh nghiệp là rất hạn chế; số tiền thu được chỉ đảm bảo một phần rất nhỏ trong số phải chi ra cho các chế độ BHXH, dẫn đến tình trạng ngân sách nhà nước tiếp tục phải cấp bù ngày càng tăng. - Từ năm 1993 chính sách BHXH đã có sự đổi mới căn bản, đối tượng tham gia BHXH đã được mở rộng hơn, bao gồm cả những người làm việc hưởng lương hoặc tiền công ở những doanh nghiệp có sử dụng lao động từ 10 người trở lên không phân biệt khu vực Nhà nước hay khu vực kinh tế ngoài quốc doanh. Về mức đóng BHXH cũng được nâng lên 20% (người lao động đóng bằng 5% tiền lương, người sử dụng lao động

đóng bằng 15% tổng quỹ tiền lương). Tuy nhiên, trên thực tế số lao động tham gia BHXH không đáng kể, tính đến cuối năm 1993 mới có 2,6 triệu người tham gia. Còn tình hình thực hiện nghĩa vụ đóng BHXH cũng chưa có gì khả quan hơn, mới có rất ít đơn vị sử dụng lao động đóng BHXH, còn phần lớn người lao động vẫn chưa thực hiện. Nguyên nhân có nhiều, nhưng trong đó nguyên nhân chính là chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện, nhất là các quy định của pháp luật trong việc xử lý các cá nhân, đơn vị trốn tránh nghĩa vụ đóng BHXH. Chúng ta có thể thấy được hiệu quả của việc thực hiện pháp luật về quản lý thu BHXH ở các thời kỳ qua các số liệu ở biểu số 2.1 và số biểu số 2.2.

Biểu số 2.1: Thu BHXH và phần ngân sách nhà nước cấp bù để chi các chế độ BHXH ngắn hạn (Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam quản lý từ 1962 đến 1994) Năm Thu BHXH (%) NSNN cấp bù để chi BHXH(%) 1962 100 0 1963 100 0 1964 100 0 1965 100 0 1966 100 0 1967 89 11 1968 78 22 1969 68 32 1970 59 41 1971 53 47 1972 64 36 1973 67 23 1974 72 28 1975 65 35 1976 68 32 1977 76 24 1978 77 23 1979 86 14 1980 84 16 1981 78 22 1982 91 9 1983 82 18

1984 90 10 1985 91 9 1986 90 10 1987 98 2 1988 99 1 1989 100 0 1990 100 0 1991 100 0 1992 100 0 1993 98 2 1994 100 0 (Nguồn: Báo cáo của Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam) Biểu số 2.2: Thu BHXH và phần ngân sách nhà nước cấp bù để chi các chế độ BHXH dài hạn (Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội quản lý từ năm 1964 đến 1994) Năm Thu BHXH (%) NSNN cấp bù để chi BHXH (%) 1964 100 0 1965 63 37 1966 58 42 1967 53 47 1968 45 55 1969 41 59 1970 30 70 1971 20 80 1972 16 84

1973 16 84 1974 16 84 1975 15 85 1976 17 83 1977 17 83 1978 21 79 1979 18 82 1980 16 84 1981 11 89 1982 8 92 1983 6 94 1984 6 94 1985 3 97 1986 3 97 1987 2 98 1988 29 71 1989 33 67 1990 25 75 1991 23 77 1992 29 71 1993 12 88 1994 28 71 (Nguồn: Báo cáo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội) Qua số liệu của biểu số 2.1 ta nhận thấy, số thu BHXH do tổ chức Công đoàn quản lý qua các năm đạt khá cao. Có kết quả này là do:

- Tổ chức Công đoàn thực hiện cơ chế khoán thu, khoán chi, tức là ủy quyền cho các đơn vị sử dụng lao động tự thu, tự chi các chế độ BHXH ngắn hạn. Vì vậy, hoạt động quản lý thu BHXH do tổ chức Công đoàn chịu trách nhiệm chỉ được phản ảnh trên sổ sách, chứng từ, còn thực tế tiền thu BHXH nằm lại đơn vị sử dụng lao động để chi trả cho người lao động. Nên việc các đơn vị, doanh nghiệp thực hiện việc thông báo cho tổ chức Công đoàn về tình hình thu, chi BHXH các chế độ ngắn hạn của đơn vị là rất đơn giản và hoàn toàn thực hiện được. - Số thu và chi cho các chế độ BHXH ngắn hạn chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong tổng thu và tổng chi BHXH. Nhìn vào biểu số 2.2 ta thấy tình hình ngược lại, tiền thu BHXH do cơ quan Lao động Thương binh và Xã hội quản lý đạt rất thấp; nguyên nhân của tình hình này là: - Hoạt động BHXH diễn ra trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp. Trong cơ chế này đơn vị sử dụng lao động đóng BHXH cũng được, không đóng cũng không bị xử lý; mặt khác, trong quá trình sản xuất kinh doanh, không ít các doanh nghiệp gặp khó khăn, làm ăn thua lỗ, Nhà nước liên tục phải bù lỗ, nên không có khả năng đóng BHXH. Vì vậy, để đảm bảo chi trả cho các chế độ BHXH dài hạn, ngân sách nhà nước phải cấp bù ngày càng tăng, năm cao nhất lên đến 98% (năm 1987). - Cơ quan quản lý quỹ BHXH là Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, nhưng lại không phải là đơn vị trực tiếp thu BHXH, mà do cơ quan Tài chính, Thuế thu hộ; nhiệm vụ này chỉ là phần việc làm kết hợp chứ không phải là nhiệm vụ chính của các cơ quan này, do vậy không thể nào có kết quả cao được. - Về phương thức đóng, các đơn vị sử dụng lao động phải nộp vào cơ quan Tài chính hoặc thuế, không được thực hiện cơ chế khoán thu, khoán chi như việc thực hiện các chế độ BHXH ngắn hạn. Vì vậy, ngoài lý do sản xuất kinh doanh kém hiệu quả, không ít đơn vị, doanh nghiệp viện dẫn lý do này, lý do khác để né tránh khoản trích nộp này, bởi vì họ biết rằng không nộp nhưng khi người lao động do đơn vị quản lý đủ tuổi nghỉ hưu vẫn được giải quyết bình thường. 2.2.1.2. Thời kỳ từ 1995 đến nay

Trước tình hình quỹ BHXH chỉ tồn tại trên danh nghĩa, mọi khoản chi cho các chế độ BHXH phần lớn vẫn do ngân sách nhà nước đảm bảo và số này ngày một lớn do số đối tượng đủ điều kiện được hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH ngày một tăng. Nhà nước đã quyết định chuyển đổi hoạt động BHXH của nước ta từ cơ chế ngân sách nhà nước bao cấp để chi trả các chế độ BHXH sang cơ chế quỹ BHXH phải tự cân đối thu, chi dựa trên nguyên tắc đóng - hưởng, cộng dồn chia sẻ rủi ro, người lao động phải đóng BHXH mới được hưởng quyền lợi BHXH. Tổ chức thực hiện các chế độ chính sách thu, chi, xét duyệt hồ sơ hưởng BHXH tập trung vào một đầu mối; không phân tán ra nhiều cơ quan như trước đây, tách hoạt động quản lý Nhà nước về BHXH ra khỏi hoạt động sự nghiệp BHXH. Với những thay đổi căn bản trên, việc thực hiện pháp luật về quản lý thu BHXH đã có những chuyển biến rất tích cực. Trước hết, từ 1/1/1995 các đối tượng bắt buộc phải tham gia BHXH theo luật định đã được mở rộng đáng kể, theo quy định các đơn vị có sử dụng từ 10 lao động trở lên không phân biệt thành phần kinh tế nhà nước hay ngoài nhà nước đều phải tham gia BHXH. Gần đây nhất Nghị định 01/2003/NĐ-CP ngày 9/1/2003 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Điều lệ BHXH tiếp tục mở rộng hơn nữa đối tượng tham gia BHXH bằng việc quy định cả các đơn vị có sử dụng dưới 10 lao động cũng phải tham gia BHXH. Nếu trước năm 1995 số lao động tham gia BHXH mới chỉ đạt 2,6 triệu người thì con số này vào năm 2003 đã tăng lên tới 5,3 triệu người tăng 103%, trong đó 1,2 triệu lao động làm việc trong khu vực kinh tế ngoài quốc doanh (bao gồm cả doanh nghiệp liên doanh và doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài). Về tổ chức thực hiện quản lý thu BHXH, Nhà nước quy định rõ BHXH Việt Nam chịu trách nhiệm thu và quản lý quỹ BHXH để đảm bảo chi trả đầy đủ, kịp thời cho các đối tượng đủ điều kiện hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH từ 1995 trở đi. Trên đây là một số nét chung quy định của pháp luật về quản lý thu BHXH, dưới đây chúng tôi sẽ đi vào phân tích thực trạng hoạt động thu BHXH từ 1995 đến nay. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, hoạt động thu BHXH muốn đạt hiệu quả cao, ngoài các quy định chung của pháp luật về đối tượng tham gia, về mức đóng, còn đòi hỏi phải có sự gắn kết, cộng tác thường xuyên và tích cực giữa các chủ thể: người lao