LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội

hội Việt Nam, từ 1946 đến 2003 nước ta đã có trên 200 văn bản xây dựng mới, văn bản sửa đổi, bổ sung về lĩnh vực BHXH để chỉ đạo, hướng dẫn và tổ chức thực hiện. Có thể nói, BHXH là một trong những lĩnh vực có nhiều văn bản nhất của nước ta. 1.4. Kinh nghiệm thực tiễn của một số nước về hoạt động bảo hiểm xã hội 1.4.1. Hoạt động Bảo hiểm xã hội của Công hòa Liên bang Đức So với các nước trên thế giới, Cộng hòa Liên bang Đức là nước có lịch sử ra đời và phát triển BHXH sớm nhất. Ngay từ năm 1850, dưới thời thủ tướng Bismark, điều luật BHXH đầu tiên đã ra đời và thực hiện ở nước Đức. Cho đến nay, chính sách BHXH ở Đức bao gồm các chế độ cụ thể sau: - Bảo hiểm thất nghiệp; - Bảo hiểm y tế; - Bảo hiểm chăm sóc sức khỏe cho người già và người tàn tật; - Bảo hiểm ốm đau; - Bảo hiểm tai nạn lao động; - Bảo hiểm hưu trí. Hoạt động BHXH ở Cộng hòa Liên bang Đức thực hiện theo ba hệ thống chính là: - Hệ thống BHXH bắt buộc; - Hệ thống BHXH tư nhân; - Hệ thống BHXH ở các xí nghiệp. Hệ thống BHXH bắt buộc được tổ chức theo mô hình tự quản, bảo đảm tài chính theo phương pháp lấy thu bù chi. Hệ thống BHXH tư nhân và hệ thống BHXH trong các xí nghiệp hoạt động theo Bộ luật Lao động của Liên bang. Trong các hệ thống trên, hệ thống BHXH bắt buộc ở Cộng hòa Liên bang Đức có số lượng lao động tham gia đông nhất, theo báo cáo của tổ chức Quỹ hưu trí viên chức liên bang, năm 2001 có trên 40 triệu người tham gia. Tự quản là hình thức có ngay từ khi Luật BHXH ban hành

dưới thời thủ tướng Bismark, đây là hình thức tự chịu trách nhiệm, cũng như độc lập tương đối với sự chỉ đạo của cơ quan quản lý nhà nước cao nhất, nhưng lại chịu sự giám sát của Nhà nước về tính hợp pháp của các biện pháp quản lý. Dưới đây, chúng ta có thể thông qua hoạt động của quỹ hưu trí viên chức Liên bang để hình dung ra phần nào hoạt động thu, chi BHXH ở Cộng hòa Liên bang Đức. Quỹ hưu trí viên chức liên bang là một trong 27 tổ chức hoạt động trên lĩnh vực bảo đảm chế độ hưu trí cho người lao động ở Cộng hòa Liên bang Đức. Cơ quan quản lý cao nhất gồm một Hội đồng gồm 60 người, trong đó 30 người là giới chủ và 30 người của tổ chức công đoàn đại diện cho người lao động. Hội đồng này bổ nhiệm Ban điều hành, từ Ban điều hành sẽ quyết định tuyển chọn cán bộ, công nhân viên chức làm việc cho tổ chức (năm 2001, tổ chức này có 27.000 cán bộ, công chức). Hoạt động tài chính trong năm của Quỹ hưu trí viên chức liên bang diễn ra như sau: Vào mùa hè hàng năm, các chuyên gia của Chính phủ Liên bang, Tổ chức BHXH, Tổng cục Thống kê dự kiến nhu cầu tài chính của năm tới theo phương pháp ước tính: căn cứ vào những số liệu của Tổng cục Thống kê có liên quan đến số người lao động đang làm việc, số người đang nhận lương hưu, ước tính số người sẽ tham gia BHXH và nhận lương hưu vào năm tới, cũng như những số liệu về thất nghiệp, ốm đau, tử vong xảy ra và các số liệu kinh tế quốc dân vĩ mô khác để ước tính tỷ lệ thu, chi BHXH cho năm tới. Trên cơ sở này, vào mùa thu, Chính phủ Liên bang sẽ đưa ra quyết định chính thức về tỷ lệ thu, chi BHXH trong năm tới là bao nhiêu bằng một nghị định có hiệu lực pháp luật. Đến đây, công việc của Quỹ hưu trí viên chức liên bang mới thực sự bắt đầu, từ thu phí BHXH đến chi trả cho các đối tượng hưởng lương hưu theo quy định của Chính phủ. ở Cộng hòa Liên bang Đức, ngoài các tổ chức quản lý hoạt động BHXH của Nhà nước, còn có các tổ chức của tư nhân, xí nghiệp đứng ra thực hiện các chế độ BHXH. Điểm đặc biệt của hoạt động BHXH ở Cộng hòa Liên bang Đức là quỹ BHXH thông thường chỉ đủ dùng để chi trả cho các đối tượng hưởng BHXH trong năm; chi cho hoạt động của bộ máy quản lý và một khoản để dự trữ gọi là dự trữ trần. Do sự ổn định của nền kinh tế và sức mua của đồng tiền, nên khoản dự trữ trần thường là chỉ đủ để chi

cho các đối tượng do quỹ đảm bảo trong một tháng, từ năm 2001 rút xuống chỉ còn 0,8 tháng. Vì vậy khái niệm quỹ BHXH không tồn tại ở Cộng hòa Liên bang Đức. Cộng hòa Liên bang Đức không có các tổ chức BHXH thực hiện cùng một lúc nhiều chế độ, mà thông thường mỗi tổ chức chỉ chịu trách nhiệm thu, chi cho một chế độ nhất định. Điểm đáng lưu ý về chính sách BHXH ở Cộng hòa Liên bang Đức là những người được gọi là công chức nhà nước (những người được đề cử vào bộ máy quản lý Nhà nước) không phải là đối tượng đóng BHXH, nhưng họ nhận được lương hưu khi hết tuổi lao động, khoản này Nhà nước lấy từ nguồn thu thuế để trả. Hiện nay, tuổi nghỉ hưu của người lao động ở Cộng hòa Liên bang Đức nam là 65 tuổi, nữ là 55 tuổi. 1.4.2. Hoạt động bảo hiểm xã hội ở Thái Lan Cho đến nay Thái Lan vẫn còn hai Luật An sinh xã hội (tức BHXH) đang cùng có hiệu lực. Một đạo luật ban hành năm 1990 và một đạo luật ban hành năm 1994 (sửa đổi, bổ sung một số điều trong đạo luật năm 1990 và được gọi chính thức là Luật An sinh xã hội lần thứ 2). Về các chế độ BHXH, Điều 54, Luật An sinh xã hội năm 1990 quy định 7 chế độ gồm: - Chế độ hưởng về thương tật hoặc ốm đau; - Chế độ hưởng về thai sản; - Chế độ hưởng về tàn tật; - Chế độ hưởng về tử vong; - Chế độ phụ cấp con (tức trợ cấp gia đình); - Chế độ dưỡng cấp tuổi già (tức chế độ hưu trí); - Chế độ hưởng về thất nghiệp. Về mức đóng, Điều 46 Luật An sinh xã hội năm 1990 quy định: Chính phủ, người sử dụng lao động và người tham gia BHXH đóng góp như nhau theo quy định của Bộ Lao động và Phúc lợi, nhưng không quá các mức do luật định như sau:

Biểu số 1.1: Mức đóng góp BHXH Người đóng góp Mức đóng góp (tỷ lệ % so với tiền lương của người được bảo hiểm) 1. Đóng góp cho các chế độ hưởng về ốm đau, tàn tật, tử vong và thai sản - Chính phủ 1,5 - Người sử dụng lao động 1,5 - Người lao động 1,5 2. Đóng góp cho các chế độ phụ cấp gia đình và dưỡng cấp tuổi già - Chính phủ 3 - Người sử dụng lao động 3 - Người lao động 3 3. Đóng góp cho chế độ hưởng về thất nghiệp - Chính phủ 5 - Người sử dụng lao động 5 - Người lao động 5 Nguồn: Luật An sinh xã hội của Thái Lan. Riêng hai chế độ phụ cấp con và trợ cấp tuổi già theo quy định của Luật An sinh xã hội, đến năm 1999 mới thi hành. Việc quy định người tham gia BHXH không thống nhất ở các chế độ, cụ thể: đối với các chế độ trợ cấp mất khả năng lao động, hưu trí, tử tuất ốm đau và thai sản,

những người bắt buộc phải tham gia là những người làm việc trong các doanh nghiệp có từ 10 lao động trở lên, còn đối với chế độ tai nạn lao động là những người làm việc trong các ngành công nghiệp hoặc các hãng thương mại có từ 10 lao động trở lên, các ngành khác không bắt buộc. Tuổi nghỉ hưu ở Thái Lan quy định chung cho cả nam và nữ đối với các viên chức chính phủ từ Trung ương đến địa phương; với quân đội, cảnh sát là 60 tuổi; các đối tượng khác là 55 tuổi. Điểm đáng lưu ý ở đây là, Luật An sinh xã hội không áp dụng đối với các quan chức chính phủ và các viên chức thường xuyên, các viên chức tạm tuyển làm việc theo ngày và theo giờ của chính quyền trung ương, chính quyền tỉnh và chính quyền địa phương; trừ các viên chức tạm tuyển làm việc theo tháng. Các đối tượng này được điều chỉnh bằng một đạo luật khác, theo đó họ chỉ phải đóng 3% tiền lương tháng để nhận được chi phí điều trị khi ốm đau và lương hưu do Chính phủ đảm bảo sau khi đã đủ các điều kiện về tuổi đời và thời gian phục vụ. 1.4.3. Hoạt động bảo hiểm xã hội ở Trung Quốc Ngay sau khi thành lập nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, Chính phủ Trung Quốc đã tiến hành một loạt những biện pháp có hiệu quả giải quyết thành công tình trạng thất nghiệp nghiêm trọng do chính quyền Trung Quốc cũ để lại và đảm bảo cuộc sống cơ bản cho người dân. Để tăng cường phát triển kinh tế và ổn định xã hội, dần dần nâng cao mức sống và lợi ích an toàn xã hội của công dân nói chung, Chính phủ Trung Quốc đã rất cố gắng thiết lập một hệ thống an toàn xã hội vững chắc và phù hợp với kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa. Sau những năm tìm tòi và thực hiện, một hệ thống an toàn xã hội về cơ bản đã được thiết lập, chủ yếu bao gồm BHXH, cứu trợ xã hội, phúc lợi xã hội và trợ giúp xã hội; trong đó chính sách BHXH giữ một vai trò quan trọng. Về cải cách hệ thống BHXH, ngày 5/7/1994, ủy ban Thường vụ Quốc hội nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa thông qua Luật Lao động và có hiệu lực từ 1/1/1995, trong đó có chương IX quy định về bảo hiểm và phúc lợi xã hội, gồm 7 điều. Điều 73 quy định 5 chế độ BHXH là: hưu trí, bệnh tật, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp và sinh đẻ. Luật chỉ quy định những nguyên tắc chung nhất, còn quy định cụ thể

thì giao cho chính quyền các tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc Trung ương đề ra những biện pháp thực hiện phù hợp với điều kiện của từng địa phương. Các chế độ BHXH nói trên chỉ áp dụng ở khu vực thành thị và ở các doanh nghiệp. Đến nay, các địa phương ở Trung Quốc đã cụ thể hóa các chế độ, trong đó có hai chế độ là hưu trí (nay là dưỡng lão) và bảo hiểm thất nghiệp đã được xây dựng thành điều lệ. Các chế độ khác về cơ bản còn là các quy định tạm thời nhưng hiệu lực cũng khá cao. Về nguyên tắc, mỗi chế độ có một quỹ riêng. Nguồn quỹ gồm hai khoản: Một khoản do chủ sử dụng lao động nộp và một khoản do người lao động đóng. Riêng quỹ bảo hiểm tai nạn lao động thì do chủ doanh nghiệp đóng, người lao động không phải đóng. Chỉ khi nào mất cân đối thu, chi do các nguyên nhân bất khả kháng, Nhà nước mới hỗ trợ từ ngân sách cho các quỹ, còn bình thường các doanh nghiệp và người lao động phải tự đảm bảo. Nói chung, các quỹ đều được chia làm hai phần: Phần thứ nhất được đưa vào tài khoản cá nhân gồm toàn bộ số tiền do người lao động đóng và một phần do chủ sử dụng lao động đóng; phần thứ hai là số tiền do chủ doanh nghiệp đóng sau khi đã trích một phần đưa vào tài khoản cá nhân của người lao động, đây là phần quỹ chi chung trong những trường hợp cần thiết. Ta có thể hiểu được hoạt động BHXH ở Trung Quốc qua một chế độ cụ thể: Chẳng hạn chế độ hưu trí (chế độ dưỡng lão). Với nguyên tắc như trên, thành phố Thượng Hải qui định như sau: - Mức đóng vào quỹ: Hàng tháng chủ doanh nghiệp đóng 22,5% tiền lương của người lao động, người lao động đóng 6% tiền lương của mình. Như vậy, trong tài khoản riêng (tài khoản cá nhân) của mỗi người lao động có 6% do họ đóng và 5% được trích từ 22,5% do chủ doanh nghiệp đóng, tất cả là 11%. Khoản sử dụng chung còn lại là 17,5% (22,5% - 5%). Người lao động khi về hưu hàng tháng được hưởng như sau: 20% mức lương trung bình trong cả thời gian làm việc, cộng với 1/120 số tiền có trong tài khoản cá nhân (dự kiến người về hưu hưởng trung bình khoảng 10 năm, tức 120 tháng). Nếu những người "tiếp nối" giữa hai chế độ (trước cải cách và từ cải cách trở đi) thì cộng thêm phần quá độ, vì chế độ hiện hành mới có từ sau năm 1992 trở lại đây. Trường hợp người về hưu chết, nhưng tiền trong tài khoản cá nhân vẫn còn, thì vợ, chồng, con

cái (người thừa kế) được hưởng; nghĩa là, tiền còn trong tài khoản cá nhân, thì họ và gia đình họ sẽ được hưởng hết. Sau nhiều năm thực hiện chương trình Bảo hiểm tuổi già (hưu trí), ở Trưng Quốc, các cán bộ, công nhân viên chức tham gia đã tăng từ 86,7 triệu người vào năm 1977 đến 108,02 triệu người vào năm 2001. Vì vậy, con số những người được nhận lương hưu cơ bản cũng tăng lên từ 25,33 triệu đến 33,81 triệu, với mức lương hưu cơ bản trung bình hàng tháng của từng người tăng từ 430 tệ lên 556 tệ (khoảng 950.000 Việt Nam đồng) vào các năm tương ứng. Từ năm 1991, Trung Quốc bắt đầu triển khai hệ thống bảo hiểm tuổi già ở một số vùng nông thôn, với nguyên tắc cơ bản là tiền đóng BHXH chủ yếu do người lao động phải tự đóng, ngoài ra được phụ thêm bằng quỹ vốn chung của tập thể và được hỗ trợ bởi các chính sách khác của Chính phủ. Tuổi nghỉ hưu ở Trung Quốc tương tự ở nước ta, nam đủ 60 tuổi, nữ đủ 55 tuổi; riêng công nhân thì nam đủ 55 tuổi, nữ đủ 50 tuổi. - Về tổ chức quản lý hoạt động BHXH, từ năm 1990 các chế độ BHXH bị phân tán và do nhiều cơ quan của Chính phủ đảm nhiệm, chỉ từ năm 1998 trở lại đây mới thành lập Bộ Lao động và An sinh xã hội để quản lý chế độ, chính sách BHXH, còn việc thực hiện cụ thể lại do từng địa phương thực hiện. Qua kinh nghiệm thực tiễn hoạt động BHXH ở Cộng hòa Liên bang Đức, Thái Lan và Trung Quốc, có thể rút ra một số nhận xét sau: - Các nước luôn cố gắng thực hiện ngày càng nhiều và tốt hơn các chế độ BHXH nhằm đáp ứng những yêu cầu thiết yếu của người lao động khi gặp rủi ro, bị giảm hoặc mất thu nhập. - Tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội khác nhau, các nước có những quy định cụ thể khác nhau về mức đóng, điều kiện được hưởng và mức hưởng. - Tổ chức quản lý hoạt động BHXH ở các nước khác nhau cũng khác nhau, không có mô hình chung cả các nước; thông thường mỗi chế độ BHXH đều do một tổ chức thực hiện, ít có tổ chức thực hiện cùng một lúc nhiều chế độ khác nhau.

- Riêng đối với Trung Quốc, mặc dù mới chỉ áp dụng một số chế độ BHXH ở khu vực thành thị và các doanh nghiệp, nhưng chính sách BHXH của họ đã thể hiện rõ một số mặt tích cực sau: + Đối với người lao động từ khi bắt đầu đi làm cho đến một thời gian nào đó, họ hoàn toàn có thể biết được mình có bao nhiêu tiền trong tài khoản cá nhân của họ về BHXH. Số tiền đó dù trước, dù sau (nhất là trong tài khoản dưỡng lão) họ hoàn toàn được hưởng, nên tự họ có sự điều chỉnh, sử dụng thế nào cho nó có hiệu quả nhất, do đó cơ bản tránh được tình trạng phân bì người đóng ít hưởng nhiều, đóng nhiều hưởng ít hoặc không hưởng. Người lao động biết được, ngoài số tiền do họ đóng thuộc sở hữu cá nhân của họ, họ còn được hưởng một phần từ đơn vị sử dụng lao động và từ quỹ chung, nên họ hăng say làm việc và đóng góp, hiện tượng chậm nộp hoặc trốn tránh nghĩa vụ đóng BHXH là rất hãn hữu. + Về chi trả, vì mỗi người đã có một tài khoản cá nhân, nên khi đủ các điều kiện để được hưởng BHXH, họ chỉ việc đến Ngân hàng hoặc Bưu điện để nhận tiền. Nói cách khác, ngân hàng và bưu điện chịu trách nhiệm chi trả các khoản BHXH, không cần đến một hệ thống chi trả đông người, nhiều biên chế, khó bảo đảm an toàn tiền mặt. + Mặc dù giao quyền trực tiếp cho các địa phương chủ động thực hiện chính sách BHXH, nhưng Nhà nước vẫn có vai trò rất quan trọng trong quản lý hoạt động BHXH, thông qua việc định hướng, xây dựng pháp luật, chính sách, khi cần thiết mới hỗ trợ từ Ngân sách cho các quỹ. Đồng thời, thực hiện nghiêm ngặt việc thanh tra, kiểm tra. Với cách quy định mức nộp, mức hưởng, tài khoản cá nhân, quỹ sử dụng chung như đã trình bày, Nhà nước, chủ doanh nghiệp và người lao động đều thấy khá rõ phần nào thuộc về ai, nên đã cơ bản khắc phục được tình trạng sử dụng sai mục đích, lẫn lộn giữa các quỹ của chế độ này sang quỹ của chế độ khác, hoặc bị thất thoát.

Chương 2 Thực trạng pháp luật về quản lý Thu, Chi Bảo hiểm xã hội 2.1. Nội dung chủ yếu của pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội 2.1.1. Về quản lý thu bảo hiểm xã hội Nhìn lại các văn bản pháp luật quy định đối tượng tham gia và mức đóng BHXH từ khi nước ta thực thi chính sách BHXH ta thấy các quy định về quản lý thu, chi BHXH luôn có sự thay đổi cả về mức đóng, mức hưởng và tổ chức thực hiện, cụ thể là: - Ngay từ năm 1946 đã thực hiện đóng BHXH; theo Sắc lệnh số 105/SL ngày 14/6/1946 thì từ 1/1/1946 công chức phải đóng phí bảo hiểm hưu trí bằng 6-10% tiền lương, còn Nhà nước hỗ trợ thêm với tư cách là người sử dụng lao động bằng 7-10% so với tổng quỹ lương của công chức. - Đến năm 1962, Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH có hiệu lực thi hành lại quy định chỉ cơ quan, xí nghiệp, công trường, lâm trường, nông trường phải đóng BHXH hàng tháng với mức 4,7% so với tổng quỹ tiền lương, nhưng lại quy định rõ: Đối với cơ quan hành chính sự nghiệp, phần nộp này do ngân sách nhà nước cấp; đối với xí nghiệp, công trường, nông trường, lâm trường thì phần này tính vào giá thành sản phẩm. Như vậy, ở thời kỳ này người lao động không phải đóng BHXH. - Từ năm 1964 vẫn áp dụng mức đóng 4,7% nhưng lại tách ra 3,7% giao cho Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam quản lý để chi trả các chế độ ngắn hạn là ốm đau, thai sản, tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp, còn 1% giao cho Bộ Nội vụ quản lý để chi trả các chế độ dài hạn là hưu trí, tử tuất và mất sức lao động. Mức nộp 4,7% này kéo dài đến 1986. - Từ 30/6/1986 Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) có Quyết định số 187/HĐBT sửa đổi tỷ lệ trích nộp kinh phí cho Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam

quản lý từ 3,7% lên 5%; còn 1% do Bộ quản lý lên 10%, trong đó dành 2% để lại ở cơ sở làm trợ cấp khó khăn cho cán bộ, công nhân viên chức. - Từ sau Đại hội Đảng lần thứ VI nước ta thực hiện quy chế lao động đối với các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ban hành kèm theo Nghị định số 233/HĐBT ngày 22/6/1990. Quy chế này ghi rõ: Người lao động và xí nghiệp cùng có nghĩa vụ đóng BHXH với mức ngang nhau, người lao động đóng bằng 10% tiền lương, xí nghiệp đóng 10% tổng quỹ tiền lương. - Tiếp đến Chính phủ ban hành Nghị định số 43/CP ngày 22/6/1993 quy định tạm thời chế độ BHXH đã xác định: Quỹ BHXH được hình thành từ sự đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động và sự hỗ trợ của Nhà nước. Người sử dụng lao động đóng bằng 15% tổng quỹ tiền lương, người lao động đóng bằng 5% tiền lương. Bộ luật Lao động có hiệu lực thi hành từ 1/1/1995 đã chính thức ghi nhận cơ chế đóng góp của ba bên và mức đóng như trên. Ngoài ra, do thay đổi về tổ chức, ngày 24/1/2002, Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 20/2002/QĐ-TTg chuyển Bảo hiểm y tế Việt Nam sang Bảo hiểm xã hội Việt Nam, nên từ năm 2003 theo quy định của pháp luật về quản lý thu còn thêm 3% mức thu BHYT, trong đó người lao động đóng bằng 1% tiền lương, người sử dụng lao động đóng bằng 2% tổng quỹ tiền lương. Như vậy, mức thu BHXH từ năm 2003 là 23% trong đó người lao động đóng 6% tiền lương, người sử dụng lao động đóng 17% tổng quỹ lương. Mức thu 23% được thực hiện đến nay chưa có gì thay đổi. Về tổ chức thu và quản lý quỹ BHXH, thời kỳ đầu chức năng thu và quản lý quỹ BHXH chưa được xác định rõ, chỉ đến khi có Nghị định số 39/CP ngày 22/3/1962 mới quy định nguồn thu và cơ quan chịu trách nhiệm. Nguồn thu BHXH lúc này gồm: + Tiền do các cơ quan, đơn vị, các xí nghiệp, công trường, nông trường, lâm trường… của Nhà nước nộp hàng tháng vào quỹ BHXH theo một tỷ lệ phần trăm nhất định so với tổng quỹ tiền lương; + Tiền trợ cấp hàng năm của Nhà nước cho quỹ BHXH trong những trường hợp thật cần thiết; + Các khoản thu khác thuộc quỹ BHXH của Nhà nước.