LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội

LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội mở đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài Bảo hiểm xã hội (BHXH) là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước nhằm góp phần ổn định đời sống cho người lao động và gia đình họ trong các trường hợp bị ốm đau, thai sản, suy giảm khả năng lao động, mất việc làm, hết tuổi lao động hoặc chết. Chính sách BHXH mà trong đó thu, chi BHXH là những hoạt động chủ yếu đã được thực hiện ở nước ta ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trải qua hơn 50 năm qua; trong quá trình thực hiện, pháp luật BHXH không ngừng được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước. Mở đầu là Sắc lệnh số 54/SL ngày 1/11/1945 của Chính phủ ấn định những điều kiện và mức được hưởng lương hưu cho công chức khi hết tuổi lao động. Từ đó đến nay, Đảng và Nhà nước ta đã có rất nhiều chủ trương, chính sách cụ thể tổ chức thực hiện thu, chi BHXH nhằm đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của người lao động và chủ sử dụng lao động. Cụ thể là Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH đối với công nhân viên chức nhà nước ban hành kèm theo Nghị định số 218/CP ngày 27/12/1961 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ). Về cơ bản theo nghị định này, các qui định về thu, chi BHXH và điều kiện tham gia, điều kiện hưởng BHXH được áp dụng đến năm 1994. Nhìn chung trong giai đoạn này, hoạt động thu, chi BHXH diễn ra trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp. Những qui định về thời gian, mức đóng BHXH; điều kiện và mức được hưởng của từng chế độ mới chỉ quan tâm đến quyền lợi của người lao động, chưa tính đến khả năng cân bằng thu, chi BHXH cũng như việc hình thành quỹ BHXH tập trung, hạch toán độc lập với ngân sách nhà nước. ở thời kỳ này hoạt động thu BHXH còn rất hạn chế, vì vậy kinh phí để chi trả các chế độ BHXH cho người lao động phần lớn do ngân sách nhà nước bao cấp, năm cao nhất lên đến 98% (năm 1997). Còn về tổ chức quản lý hoạt động BHXH lại phân tán do nhiều cơ quan khác nhau đảm nhận nên hiệu quả quản lý thấp. Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986), thực hiện đường lối đổi mới, nền kinh tế nước ta đã bắt đầu quá trình chuyển từ kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang hoạt động theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, do vậy nhiều quy định trong chính sách BHXH nói chung và trong hoạt động thu, chi BHXH nói riêng đã ban hành trước đây không còn phù hợp. Để khắc phục tình trạng này và cụ thể

hóa các quy định về BHXH trong Bộ luật Lao động, Chính phủ đã ban hành Điều lệ BHXH áp dụng đối với công chức, viên chức nhà nước và mọi người lao động theo loại hình BHXH bắt buộc kèm theo Nghị định số 12/CP ngày 26/1/1995 và Nghị định số 45/CP ngày 15/7/1995 ban hành Điều lệ BHXH đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội và công an nhân dân. Đây là sự thay đổi lớn và hết sức quan trọng trong quá trình phát triển, hoàn thiện chính sách BHXH nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng ở nước ta để phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Sự thay đổi này trong thời gian qua đã thực sự đem lại hiệu quả và được Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đánh giá cao. Việc ban hành chính sách và tổ chức quản lý hoạt động thu, chi BHXH ở nước ta hơn 50 năm qua và nhất là trong thời kỳ đổi mới đã có tác dụng tích cực làm cho đội ngũ cán bộ, công chức, công nhân viên, những người phục vụ trong lực lượng vũ trang gắn bó với cách mạng, khuyến khích họ hăng say lao động sản xuất, chiến đấu, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, nhờ thành công trong chính sách BHXH nói chung và trong hoạt động quản lý thu, chi BHXH nói riêng vẫn còn những hạn chế cần sớm được khắc phục, nhất là về mức đóng, mức hưởng để sao cho quỹ BHXH phải đảm bảo cân đối thu, thi và có điều kiện để đầu tư tăng trưởng. Nhằm góp phần khắc phục những hạn chế trên, tôi đã chọn đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội" để viết luận văn tốt nghiệp cao học luật. 2. Mục đích nghiên cứu Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta qua từng thời kỳ để rút ra những mặt được, mặt chưa được, nguyên nhân và đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy định về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta hiện nay. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu - Luận văn lấy quá trình hình thành và không ngừng đổi mới các quy định của pháp luật về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta làm đối tượng nghiên cứu.

- Phạm vi nghiên cứu: Thu BHXH, xét duyệt hồ sơ hưởng chế độ BHXH và chi BHXH là những hoạt động chính của quá trình thực hiện chế độ chính sách BHXH cho người lao động tham gia và hưởng BHXH. Trong phạm vi luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về quản lý hoạt động thu, chi BHXH. 4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: - Phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin về duy vật lịch sử và duy vật biện chứng. - Các phương pháp tổng hợp, phân tích thống kê, điều tra xã hội học và phương pháp so sánh… 5. Đóng góp của luận văn - Góp phần làm rõ và hoàn thiện thêm những vấn đề lý luận về hoạt động BHXH nói chung và hoạt động thu, chi BHXH nói riêng. - Làm rõ thực trạng hoạt động thu, chi BHXH ở nước ta trong thời gian qua, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta trong giai đoạn từ nay đến năm 2010. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận, và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề chung về bảo hiểm xã hội và pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội. Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội ở nước ta đến năm 2010.

Chương 1 Những vấn đề chung về Bảo hiểm xã hội và pháp luật về quản lý Thu, Chi Bảo hiểm xã hội 1.1. Một số vấn đề lý luận chung về bảo hiểm xã hội 1.1.1. Tính tất yếu của bảo hiểm xã hội Cũng như các chính sách kinh tế - xã hội khác, sự hình thành chính sách xã hội bắt nguồn từ những yêu cầu bức xúc do thực tiễn đặt ra. Thời cổ đại, để đảm bảo cuộc sống và chống chọi với thiên nhiên, con người thường phải tự lực là chính và có thêm sự giúp đỡ, tương trợ nhau trong những lúc khó khăn, rủi ro. Tuy nhiên, sự tương trợ lúc này chỉ mang tính tự phát theo bản năng và diễn ra trong một cộng đồng nhỏ, thường là một gia đình hoặc một nhóm gia đình. Xã hội loài người phát triển chuyển sang giai đoạn có phân công lao động, sản xuất lúc này phát triển hơn, quan hệ tác động lẫn nhau giữa các cá nhân, giữa các cộng đồng cũng phát triển theo. Tôn giáo bắt đầu xuất hiện, các thánh địa, nhà thờ, trại bảo dưỡng được thiết lập nhằm đạt được các mục đích riêng của từng tổ chức, nhưng trong đó luôn có mục đích chung là từ thiện, giúp đỡ của các tín đồ, thành viên khi gặp khó khăn, rủi ro. Hình thức tương trợ lẫn nhau thời kỳ này đã mang tính tổ chức và có những quy định cụ thể hơn. Trong khoảng thời gian từ thế kỷ thứ XVI đến thế kỷ thứ XVIII, lực lượng sản xuất đã bắt đầu xuất hiện những yếu tố phát triển của một ngành công nghiệp, lúc này hàng loạt người dân ở các vùng nông thôn vì các lý do khác nhau đã di cư ra thành thị để kiếm việc làm và dần trở thành công nhân. Với mục đích bảo vệ quyền lợi của người lao động, một số nghiệp đoàn thợ thủ công ra đời, tình đoàn kết tương thân giữa những người làm thuê nảy nở dần. ở một số nước Châu Âu những quỹ tương trợ đã được thành lập, tại Anh năm 1793 có Hội bằng hữu giúp đỡ hội viên khi ốm đau, thương tật trong quá trình lao động sản xuất.

Đến thời kỳ Cách mạng công nghiệp, lúc này số công nhân công nghiệp đông dần lên, giai cấp công nhân công nghiệp gồm những nông dân thoát ly từ nông nghiệp, nông thôn, từ sản xuất tự cung tự cấp, nay trở thành người làm công ăn lương, chỉ dựa vào tiền lương làm nguồn sống chủ yếu, có việc làm mới có lương để sống, cho dù đó chỉ là những đồng lương ít ỏi, nếu ốm đau, tai nạn, mất việc làm..., thì cuộc sống của họ lập tức bị đe dọa. Nhằm giảm thiểu nỗi lo âu đó, nhiều hình thức trợ giúp xã hội đã nối tiếp nhau ra đời. Bên cạnh những Hội tương tế còn có những Quỹ tiết kiệm được Nhà nước khuyến khích thành lập. Những quy định bắt buộc người sử dụng lao động phải chu cấp cho người lao động thuộc quyền quản lý khi bị ốm đau, tai nạn lao động, mất việc làm... Những tổ chức BHXH của tư nhân, bảo hiểm sinh mạng và chi phí tang lễ cũng xuất hiện ngày càng nhiều. Giai cấp công nhân càng đông đảo, nhiều sức ép đòi hỏi phải bảo vệ quyền lợi của người lao động đã tác động ảnh hưởng lớn đến đời sống chính trị, xã hội của các quốc gia, buộc chính phủ các nước, nhất là các nước công nghiệp, không thể không quan tâm đến tình cảm của người lao động, phải từng bước cải thiện điều kiện lao động, rút ngắn thời gian làm việc trong ngày, có chế độ và hình thức thích hợp hơn để tỏ ra có chăm sóc đến người làm công ăn lương. Điển hình, năm 1850, dưới thời Thủ tướng Bismark, nhiều bang của nước Đức đã giúp các địa phương thành lập quỹ BHXH ốm đau do người công nhân phải đóng tiền để được trợ giúp khi rủi ro. Nguyên tắc bảo hiểm bắt buộc bắt nguồn từ đây và người được bảo hiểm phải đóng phí bảo hiểm. Sáng kiến về đóng phí bảo hiểm xã hội của chính quyền Bismark đã được nhiều nước Châu Âu tiếp nhận từ thập kỷ 30 của thế kỷ XX, sau đó liên tiếp các nước Châu Mỹ La tinh, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Canada đều áp dụng. Trên cơ sở thực tiễn áp dụng các cơ chế đa dạng bảo vệ người lao động, giảm thiểu những khó khăn, rủi ro, tháng 4/1952, Hội nghị toàn thể của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đã thông qua Công ước số 102 về an toàn xã hội (quy phạm tối thiểu), trong đó BHXH là một cơ chế chủ yếu. 1.1.2. Khái niệm bảo hiểm xã hội

Trong quá trình hình thành chính sách BHXH, chúng ta nhận thấy, lúc khởi đầu, BHXH chỉ mang tính chất sơ khai, tự phát, phạm vi hoạt động nhỏ hẹp, dần dần do nhu cầu thực tiễn, các quy định, chính sách BHXH lần lượt ra đời ở các quốc gia khác nhau. Việc ra đời các luật BHXH, một mặt nhằm bảo vệ quyền lợi của người lao động, nhưng mặt khác, nó cũng mang lại lợi ích cho giới chủ. Chính lợi ích hai mặt này đã góp phần không nhỏ để chính sách BHXH nhanh chóng được thực hiện ở các quốc gia. Cho đến nay, trên thế giới cũng như ở Việt Nam chưa có một khái niệm thống nhất về BHXH. ở nước ta, căn cứ vào tính chất, mục đích của BHXH, Từ điển bách khoa Việt Nam đã định nghĩa: Bảo hiểm xã hội là sự đảm bảo thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập cho người lao động khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do bị ốm đau, thai sản, tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp, tàn tật, thất nghiệp, tuổi già, tử tuất dựa trên cơ sở một quỹ tài chính do sự đóng góp của các bên tham gia bảo hiểm xã hội, có sự bảo hộ của Nhà nước theo pháp luật, nhằm bảo đảm an toàn cho người lao động và gia đình họ, đồng thời góp phần bảo đảm an toàn xã hội. Qua khái niệm về BHXH, ta thấy nổi lên hai điểm: - BHXH được thực hiện theo quy định của pháp luật, nếu trước kia BHXH được hình thành một cách tự phát, thì sau này sự tự phát đó đã được thay thế bằng những chính sách, những quy định cụ thể của mỗi nước, những chính sách, những quy định này là tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội và chính trị của mỗi nước ở từng thời kỳ. - Nguồn tài chính để thực hiện BHXH là sự đóng góp bắt buộc của người được bảo hiểm, người sử dụng lao động và sự bảo trợ của Nhà nước. Các nguồn hình thành này là hết sức quan trọng, nếu sự đóng góp bắt buộc của người lao động và chủ sử dụng lao động tạo nên quỹ BHXH thì sự bảo trợ của Nhà nước trong các trường hợp tỷ lệ lạm phát lên cao, sức mua của đồng tiền bị giảm sút cũng không kém phần quan trọng để bảo toàn quỹ. 1.1.3. Chức năng của bảo hiểm xã hội Là một chính sách xã hội quan trọng, BHXH có những chức năng sau:

- Một là, đảm bảo ổn định cuộc sống vật chất cho người lao động và gia đình khi họ mất hoặc giảm khả năng lao động. Một thực tế không thể tránh khỏi của phần lớn người lao động trong quá trình làm việc là những rủi ro do các nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau, làm cho thu nhập bị mất hoặc giảm sút. Trong các trường hợp này nếu không có sự bù đắp từ quỹ BHXH cho phần thu nhập bị mất hoặc giảm sút thì điều kiện sống của người lao động và gia đình họ sẽ gặp nhiều khó khăn. - Hai là, phân phối và phân phối lại thu nhập giữa những người lao động tham gia BHXH, quá trình này diễn ra theo hai cách: + Thứ nhất là phân phối lại thu nhập theo chiều ngang giữa những người lao động trẻ, khỏe và những người lao động già yếu; giữa người lao động đang làm việc với những người lao động đã nghỉ hưu; giữa những người độc thân và những người lao động có thân nhân phải nuôi dưỡng; giữa một bên là người lao động thường xuyên đóng BHXH nhưng chưa gặp rủi ro nên chưa hưởng, một bên là những người có đóng BHXH, gặp rủi ro như ốm đau; tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp… được trợ cấp trước, lúc này số tiền đóng BHXH của mọi người được chuyển giao cho một số ít người gặp rủi ro. + Thứ hai là sự phân phối lại thu nhập theo chiều dọc, quá trình phân phối này được thực hiện giữa người có thu nhập cao và người có thu nhập thấp. Thông thường những người có thu nhập cao mức đóng phí BHXH của họ cũng cao, trong khi đó, điều kiện ăn uống, sinh hoạt của đối tượng này thường đầy đủ hơn những người có thu nhập thấp, do vậy họ ít bị ốm đau hoặc các rủi ro khác so với những người có thu nhập thấp. Sự chuyển giao tiền và sức mua của tầng lớp có thu nhập cao sang tầng lớp có thu nhập thấp thông qua phân phối lại theo chiều dọc là một mục tiêu quan trọng của chính sách kinh tế - xã hội hiện đại. - Thứ ba là gắn lợi ích giữa người sử dụng lao động và người lao động với Nhà nước, điều này càng đặc biệt quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Vì trên thực tế, nếu người lao động được bảo hiểm trước những rủi ro có thể xảy ra, họ sẽ yên tâm trong lao động, sản xuất, nâng cao năng suất, chất lượng sản phẩm cho xã hội. Ngược lại, người sử dụng lao động có phải bỏ ra một khoản phí đóng BHXH cho người lao động, thì bù lại họ nhận được những sản phẩm có

chất lượng cao, giá thành rẻ từ người lao động. Mặt khác, nếu không có sự can thiệp, quản lý của Nhà nước thông qua chính sách BHXH, thì trong nhiều trường hợp, người lao động bị đẩy ra khỏi cơ quan, doanh nghiệp mà không nhận được một sự bảo vệ quyền lợi nào. Vì vậy, thông qua chính sách BHXH, mối quan hệ người sử dụng lao động, người lao động và Nhà nước càng thêm chặt chẽ, gắn bó hơn. - Thứ tư là đảm bảo an toàn xã hội, gắn bó người lao động với xã hội. Dưới bất cứ một xã hội nào cũng vậy, người lao động khó tránh khỏi những rủi ro trong quá trình lao động và chính lúc này, nguồn thu nhập của họ bị mất hoặc bị giảm sút, cần phải được sự trợ giúp. Nếu trước đây, sự trợ giúp này mang tính tự phát, thì khi xã hội ngày càng phát triển, việc trợ giúp này đã dần được cụ thể hóa bằng các chế độ, chính sách cụ thể và do một hay một số tổ chức đứng ra chịu trách nhiệm, nhằm đảm bảo sự an toàn cho người lao động và gia đình họ. Chính sự đảm bảo này đã gắn bó người lao động với xã hội và càng thúc đẩy hơn nghĩa vụ của người lao động với xã hội. 1.1.4. Nguyên tắc hoạt động bảo hiểm xã hội - BHXH hoạt động theo nguyên tắc đóng, hưởng, cộng đồng chia sẻ rủi ro; lấy số đông, bù số ít, lấy của người đang làm việc trả cho người nghỉ hưởng chế độ BHXH. Đối với nước ta, khi nền kinh tế chuyển từ cơ chế tập trung, bao cấp sang cơ chế thị trường thì nguyên tắc này là hết sức cần thiết, vì chỉ có như vậy mới thực sự hình thành được quỹ BHXH, giảm "gánh nặng" cho ngân sách nhà nước, đồng thời đảm bảo sự công bằng giữa những người lao động tham gia và hưởng BHXH. - Mức hưởng phải thấp hơn tiền lương làm căn cứ đóng BHXH, nhưng thấp nhất cũng phải đảm bảo mức sống tối thiểu cho người hưởng BHXH. Việc quy định mức hưởng phải thấp hơn tiền lương là nguyên tắc bắt buộc của tất cả các nước, song thấp hơn bao nhiều còn tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của mỗi nước ở các thời kỳ khác nhau. Nước ta quy định không được thấp hơn mức lương tối thiểu ở từng thời kỳ. - Quỹ BHXH phải tự chủ về tài chính, đây là nguyên tắc quan trọng trong chính sách BHXH của các nước và càng đặc biệt nổi lên trong điều kiện của nước ta, bởi vì nếu không thực hiện nguyên tắc này, quỹ BHXH lại nhanh chóng trở về thời kỳ trước